¿Se pueden revisar de oficio los convenios interadministrativos?
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El convenio se regula, con carácter general, en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
El artículo 47.1 contiene la definición de los convenio como «los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común«.
Un convenio supone un acuerdo de voluntades entre dos o más partes, en un plano de igualdad entre ellas, para la consecución de necesidades, objetivos o fines comunes
Las Administraciones Públicas pueden suscribir convenios con sujetos tanto de derecho público como privado, sin que pueda suponer cesión de la titularidad de la competencia.
Los convenios deben:
- Mejorar la eficiencia de la gestión pública.
- Facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos.
- Contribuir a la realización de actividades de utilidad pública.
- Cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
- No tener por objeto prestaciones propias de los contratos.
Debe tenerse muy en cuenta esto último, un convenio nunca podrá tener por objeto prestaciones contractuales, nunca podrá tener carácter contractual, pues de lo contrario nos encontraríamos ante un contrato y no ante un convenio
Como señalé anteriormente, la regulación general de los convenios se contiene en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
Otros convenios, que no tienen propiamente la consideración de convenios colaborativos, tienen su propia regulación específica. Por ejemplo, en materia de:
- Subvenciones. Un convenio como instrumento de formalización de la subvención nominativa (Ley 38/2003 General de Subvenciones).
- Encomiendas de gestión (artículo 11 de la Ley 40/2015).
- Terminación convencional de los procedimientos administrativos (artículo 86 de la Ley 39/2015).
En la entrada que enlazo a continuación, comenté la interesante sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:2251, que analiza las comisiones de seguimiento en los convenios interadministrativos.
Convenios de colaboración interadministrativa y comisiones de seguimiento
Quiero ahora comentar otra sentencia del Tribunal Supremo que analiza la posibilidad o no de utilizar las facultades de revisión ante un convenio interadminstrativo
Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 26 de mayo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:2530, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«(a) Determinar si los convenios que celebran las administraciones públicas son susceptibles de ser revisados de oficio, y si, en su caso, la ejecución parcial de aquéllos constituye un límite al ejercicio de la potestad revisora;
(b) Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida al órgano competente para conocer de la revisión de la actuación administrativa de las entidades locales;
(c) Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial relativa al alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada en supuestos de ejercicio de potestades revisoras por parte de la Administración».
La Abogacía del Estado interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sabadell por el que se declara la nulidad del Protocolo de 2 de agosto de 2006 y del convenio que lo desarrolla, firmado por el Ministerio del Interior y el alcalde de Sabadell, de actuaciones destinadas a poner en disposición del Ayuntamiento la antigua caserna de la Guardia Civil y el Ayuntamiento ceder al Ministerio un solar y aportar una cantidad de dinero.
Analiza el Tribunal Supremo, en primer lugar, la posibilidad de revisión de oficio de un convenio interadministrativo.
El convenio suscrito entre el Ayuntamiento de Sabadell y el Ministerio del Interior es un un convenio de colaboración, tal y como lo denominaba el artículo 6 de la Ley 30/1992, o un convenio interadministrativo, en la definición que de esta categoría jurídica realiza el artículo 47.2.a) de la Ley 40/2015 y, por tanto, se halla sujeto a la regulación contenida en el Capítulo VI del citado cuerpo normativo.
Recuerda el Tribunal Supremo que la revisión de oficio constituye una potestad pública excepcional, prevista por el Legislador como una proyección de la potestad de autotutela administrativa (entre otras, STS de 15 de junio de 2011, rec. 3187/2007) en tanto permite a las Administraciones Públicas enervar el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos –non licet venire contra factum proprium-, así como el principio de irrevocabilidad de los actos favorables a los interesados.
De esta forma, existen importantes límites o condicionantes a la misma y, por lo que aquí interesa, el primero de ellos reside en el propio ámbito objetivo sobre el que se ejerce esta vía revisora excepcional.
Un convenio interadministrativo no puede resultar objeto del procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 106 de la ley 39/2015.
El artículo 106 hace referencia expresa a la posibilidad de revisión de disposiciones administrativas o de actos administrativos que hubiesen puesto fin a la vía administrativa o no hubiesen sido recurridos en plazo.
Un convenio interadministrativo no supone una disposición administrativa de carácter general ni, fundamentalmente, un acto administrativo.
Los actos administrativos presentan un carácter esencialmente unilateral, son declaraciones unilaterales de voluntad que se realizan en el ejercicio de una potestad administrativa por parte de aquellos entes, entidades u organismos que la tienen legalmente reconocida; mientras que los convenios constituyen, necesariamente, un negocio jurídico de carácter bilateral o multilateral, en el que, para su conformación, van a concurrir varias voluntades, definiéndose en el artículo 47.1 de la Ley 40/2015 como:
«[…] los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.»
La sentencia del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 2021, recurso 2471/2019 dice:
«los convenios entre Administraciones públicas participan de la naturaleza de negocios jurídicos, basados en la bilateralidad pero también y por ello, en la igualdad de las partes. Gozan de una naturaleza que los asimila a los contratos, pero precisamente por las peculiaridades de ambas partes, de esa igualdad, quedan expresamente excluidos de la normativa sobre los contratos celebrados por las Administraciones públicas (…)».
Efectivamente, a diferencia de los contratos públicos en los que la Administración ocupa una posición de privilegio por razón de los intereses públicos subyacentes al contrato que solo a ella corresponde tutelar, lo que implica el posible ejercicio de determinadas prerrogativas no reconocidas a las partes contratantes en los contratos privados, en los convenios entre Administraciones ambas partes representan intereses públicos no subordinados entre sí, lo que impide la adopción de decisiones unilaterales, máxime cuando son de gran intensidad como lo es la revisión de oficio, de la que derivaría la nulidad del propio convenio, sin participación de la otra Administración.
En este sentido, acude el Tribunal Supremo al ámbito objetivo de aplicación de la Ley 39/2015 -que es la norma de rango legal que regula, con carácter general, la potestad de revisión de oficio que se atribuye a las Administraciones públicas-, podemos claramente colegir como este se restringe a «los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria» (artículo 1.1 de la Ley 39/2015).
Como es de ver, ninguna referencia se hace a los convenios interadministrativos, a los que deja extramuros de los mandatos contenidos en la Ley 39/2015.
El convenio interadministrativo es objeto de regulación en el Capítulo VI de la Ley 40/2015, a los que son aplicables las causas de resolución previstas en el artículo 51 de esa Ley, entre las que no se contempla la posibilidad de revisión de oficio de los convenios, aunque sí -y tal circunstancia no es baladí- la declaración de nulidad por parte de un órgano judicial [artículo 51.2.d) de la Ley 40/2015].
El carácter bilateral o multilateral que caracteriza a los convenios supone una clara dificultad para el reconocimiento por parte del legislador de este tipo de potestad, por su clara afectación al principio de seguridad jurídica. Dificultad que se manifiesta de forma especialmente significativa en el caso de los convenios interadministrativos, en los que concurren las voluntades de dos o más Administraciones Públicas. Bajo esta consideración, resultaría difícil entender y justificar el ejercicio de una potestad, como la revisora, que sería ejercida por una de las administraciones participantes y que le permitiría a esta la declaración unilateral de la nulidad del convenio sin que concurriese la voluntad de las restantes administraciones que lo habrían suscrito.
La sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2020, recurso 1534/2016, dice:
«es obligado recordar que conforme a su naturaleza convencional surgida de la voluntad coincidente de dos Administraciones dando lugar al convenio, supone que en esa voluntad concordada ambas partes ejercitan potestades administrativas; es decir, en puridad de principios, ambas partes que suscriben el convenio ejercitan potestades públicas, por lo que no puede considerarse que el resultado de esa voluntad coincidente pueda serle imputada a solo una de las Administraciones, sino que constituye un negocio jurídico que ha de serle imputado a ambas Administraciones conjuntamente.
La consecuencia de lo expuesto es que respecto de dicho convenio ninguna de las Administraciones puede ejercer sus potestades como si de un acto administrativo propio se tratase, porque frente a esas potestades ejercidas unilateralmente, siempre sería oponible las potestades de la otra Administración, que no puede considerarse se pierdan sobre el convenio.
Se quiere con lo expuesto poner de manifiesto que si, como se sostiene por la defensa municipal, el Ayuntamiento puede ejercer sus potestades de revisión de oficio, imponiendo dicha potestad a la otra Administración contratante; nada impediría reconocer a la Administración del Estado, como «autora» del mismo «acto», poder ejercer sus potestades, por ejemplo la de autotutela, declarando no solo la validez del convenio sino incluso sus potestades de ejecución, lo cual no sería pensable porque generaría un conflicto competencial que no puede ser amparado judicialmente».
La propia recurrente viene a reconocer que este tipo de convenios interadministrativos no son susceptibles de revisión de oficio aunque para mantener la legalidad de la decisión adoptada sostiene que es un convenio de los que ponen fin a un procedimiento administrativo.
El convenio celebrado entre el Ayuntamiento de Sabadell y la Administración del Estado (Ministerio del Interior) no es de esa clase de convenios.
Fija el Tribunal Supremo la siguiente doctrina casacional:
«los convenios interadministrativos que celebran las Administraciones Públicas no son susceptibles de ser revisados de oficio a través del procedimiento regulado en el citado artículo 106 de la ley 39/2015 por lo que, en caso de apreciarse la existencia de un vicio de nulidad en los mismos, la declaración de nulidad deberá producirse por resolución judicial, tal y como establece el artículo 51.2.d) de la Ley 40/2015«.
Resuelta así la primera cuestión casacional planteada, el Tribunal Supremo no entra ya a analizar las otras dos cuestiones planteadas.
