Inactividad por falta de pago contractual y adopción de medida cautelar. Especialidad de la LCSP frente a la LJCA
La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público señala que la Administración tiene que pagar el precio de las facturas en el plazo de treinta días naturales siguientes a que se de aprobación o conformidad a dichas facturas, contando con otros treinta días naturales para dar esa aprobación o conformidad desde que se produzca la entrega efectiva de los bienes o la prestación del servicio (artículo 198.4).
Si la Administración se demora en los plazos de pago debe abonar al contratista los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro
Intereses de demora sobre el IVA de las facturas. Segunda parte
El artículo 199 de la LCSP regula el procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas.
Contempla que, transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 198.4, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda.
El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro.
El artículo 29 de la LJCA regula el recurso contencioso administrativo ante la inactividad de la Administración, habilitando la vía contencioso administrativa cuando pasen tres meses desde que se hubiera reclamado a la Administración sin que hubiera dado cumplimiento a lo reclamado.
La medida cautelar en sede contencioso administrativa, se regula en el artículo 130 de la LJCA y dice:
«1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.
2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada».
Analiza el Tribunal Supremo si, en los casos en los que resulte aplicable el artículo 199 de la LCSP, tiene prioridad aplicativa la LCSP respecto de lo contemplado en la LJCA -artículos 29 y 130-, tanto en lo relativo a la inactividad de la Administración como en lo referente a la adopción de medida cautelar
Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 25 de marzo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:1264, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si, la medida cautelar específica prevista en el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014) ha de ser interpretado como una norma especial que desplaza el régimen ordinario de la justicia cautelar previsto en los artículos 129 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de tal forma que únicamente debe comprobarse si se cumplen los presupuestos exigidos en el artículo 217 y no los previstos en los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa».
Se recurre la sentencia de la Audiencia Nacional que desestima el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia el Auto dictado por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo que deniega la medida cautelar solicitada por una entidad mercantil.
La sentencia impugnada sustenta el pronunciamiento de desestimación del recurso de apelación, partiendo de lo dispuesto en los artículos 129 y 130 de la LJCA.
El Tribunal Supremo en la sentencia núm. 1622/2023, de 11 de abril de 2023 (RC 229/2022), dice:
«La presente controversia se centra, tal y como se afirmó en el Auto de admisión en torno a la interpretación del artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) con el fin de determinar si ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable tanto si se solicita el abono del principal más los intereses de demora como si se solicitan únicamente estos últimos de forma autónoma.
Este Tribunal Supremo ya ha tenido ocasión de abordar esta cuestión en sus sentencias STS nº 1656/2019, de 2 de diciembre (rec. 6353/2017) y STS nº 8/2020, de 14 de enero (rec. 6742/2017) afirmando que el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) «ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable tanto si se solicita el abono del principal más los intereses de demora como si se solicitan únicamente estos últimos de forma autónoma«.
Señala el Tribunal Supremo que la sentencia impugnada infringe el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, en su vertiente de acceso a la justicia cautelar.
La aplicación del régimen general de medidas cautelares establecido en los artículos 129 y siguientes de la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, elude la Ley de Contratos del Sector Público contiene una regulación especifica y autónoma en materia de medidas cautelares aplicable en materia de contratación pública, que obliga al órgano judicial a adoptar la medida cautelar de carácter positivo, consistente en ordenar a la Administración que efectúe el pago inmediato de la deuda, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago.
La LCSP establece una regulación especifica del régimen jurídico de las medidas cautelares que rige en los procesos judiciales en materia de contratación pública, que, por su carácter de lex especialis, desplaza las previsiones establecidas, con carácter general, en los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El artículo 217 de la Ley de Contratos del Sector Público (actual 199 de la LCSP), que no confiere al órgano judicial ninguna facultad valorativa en orden a denegar la medida cautelar de pago inmediato de la deuda de la Administración cuando concurra, como acontece en este supuesto, el presupuesto de haberse seguido el procedimiento regulado en la mencionada ley para hacer efectivas las deudas por la Administración.
Recuerda el Tribunal Supremo que la regulación específica de las medidas cautelares en los procesos que versan sobre contratación publica esta avalada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que, en la sentencia de 15 de mayo de 2003 (C-214/00), propugna y alienta que, en el marco de la justicia cautelar, «se adopten lo antes posible, y mediante procedimiento de urgencia, medidas provisionales para corregir la infracción alegada (del Derecho contractual interno o comunitario), para impedir que se causen otros perjuicios a los intereses afectados», de modo que una regulación procesal de un estado miembro que no incluya un sistema de tutela judicial provisional adecuado con esta finalidad de corregir las infracciones de la normativa contractual por las entidades adjudicadoras puede considerarse incompatible con las prescripciones del Derecho de la Unión Europea.
La doctrina fijada en esta sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea motivó la modificación de la Ley de Contratos del Sector Público, por el Real Decreto legislativo 3/2011, con el objetivo de hacer compatible la legislación contractual española en esta materia con el Derecho de la Unión Europea.
La medida cautelar, consistente en el pago inmediato de la deuda contraída por la Administración con el contratista debe acordarse por el órgano judicial, sin condicionamiento alguno, cuando concurra el presupuesto base de la reclamación y la inactividad en el pago por parte de la Administración establecido en dicho precepto legal, y la Administración demandante no alegare en el incidente cautelar que no concurren las circunstancias que justifiquen el pago, o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la media cautelar se limitara a esta ultima.
El legislador establece el deber ex lege de adoptar la medida cautelar positiva de pago inmediato de las deudas de la Administración en sede cautelar.
El Tribunal de instancia ha infringido dicha doctrina jurisprudencial, al fundamentar la confirmación de la denegación de la medida cautelar en argumentos referidos a la falta de acreditación del periculum in mora, de conformidad con las previsiones de los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998, y la apreciación del fumus boni iuris, que constituye el presupuesto esencial para acordar la medida cautelar en los supuestos de inactividad, que corresponde al órgano judicial, en el régimen general regulatorio de las medidas cautelares.
Dando respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada, declara el Tribunal Supremo:
«El artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, debe interpretarse en el sentido de que el régimen regulatorio de las medidas cautelares en el ámbito de la contratación administrativa, cuando concurra el presupuesto referido a la utilización del procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas, establecido en dicha disposición, en cuanto a su consideración de lex specialis, debe aplicarse de forma imperativa por el órgano judicial competente para resolver el incidente cautelar, que deberá adoptar la medida cautelar positiva de pago inmediato de la deuda, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última, lo que comporta el desplazamiento del régimen general de medidas cautelares previsto en los artículo 129 y 130 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».
Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 24 de abril de 2025, ECLI:ES:TS:2025:1782, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si en el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa es el de tres meses fijado en el Art. 29.1 de la LJCA o el de un mes contemplado en el Art 199 de la LCSP (anteriormente, Art. 2l7 del TRLCSP)».
Recuerda el Tribunal Supremo la sentencia de 25 de marzo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:1264, antes comentada, y se remite para resolver el presente recurso a otra sentencia de 10 de abril de 2025 que resuelve la cuestión casacional, ECLI:ES:TS:2025:1724.
«la Sentencia impugnada realiza una interpretación correcta del ordenamiento jurídico, al entender que el art. 217 TRLCSP de 2011 (aunque por error aluda al 199 LCSP de 2017, ahora vigente pero no aplicable al caso) contiene una regulación específica y autónoma en materia de plazo para la impugnación ante los Tribunales de la inactividad administrativa consistente en el incumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora del precio referido en el art. 216 TRLCSP de 2011 (ahora 198 LCSP de 2017), aplicable en materia de contratación pública; según la cual transcurrido un mes desde la reclamación del pago, si la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. Aplicable, pues, de modo preferente, como «lex specialis», respecto de la regla general del plazo de 3 meses reflejada en el art. 29 LJCA .
En efecto, cabe significar, en primer término, que el artículo 217 del TRLCSP de 2011, como el ahora vigente 199 LCSP de 2017, son de un tenor literal inequívoco: se refieren al plazo de un mes para poder acudir a los Tribunales
en caso de inactividad.
Además, como veremos, una interpretación teleológica y contextual de estos preceptos abona su aplicación, en todo caso, como «lex specialis».
Ambos preceptos traen causa, como hemos anticipado, del art. 200 bis de la LCSP de 2007 , que fue introducido por el art. 3.2 de la Ley 15/2010, de 5 de julio , de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
[…] debe recordarse también que esta Ley 15/2010 se dictó -según explican los primeros párrafos de su Exposición de Motivos ya citados- con la voluntad de ahondar en las medidas de lucha contra la morosidad introducidas como consecuencia de la transposición de la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen las medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales
[…] Aclaremos ya que esta Directiva, como la posterior Directiva 2011/7/UE, se refiere expresamente, para delimitar su ámbito de aplicación, sólo a la entrega de bienes o a la prestación de servicios. Pero nuestro Legislador, al trasponerlas, ha modificado con carácter general la normativa de contratos administrativos sin limitarse a unas tipologías contractuales.
[…] Sentado lo anterior, señalemos que la precitada Directiva 2000/35/CE insistía en sus Considerandos en que las consecuencias de la morosidad sólo pueden ser disuasorias si van acompañadas de procedimientos de reclamación rápidos y eficaces para el acreedor; recordando además de modo singularizado la necesidad de que proteger a los operadores comerciales que sean acreedores de los poderes públicos, en consideración a que estos últimos realizan pagos de un volumen considerable a las empresas. Y en consecuencia establecía medidas de agilización de pagos, como el establecimiento de plazos para el devengo de intereses de demora en su art. 3 o la regulación de los procedimientos de cobro de créditos no impugnados en el 5.
La posterior Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011 , por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, refleja la necesidad de un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora (C.12), insiste en su aplicación a los poderes públicos (C.3, C. 9, C. 23).
[…] En definitiva, la normativa europea, con el objetivo general de propiciar un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora en las operaciones comerciales, insiste en la necesidad de establecer procedimientos de reclamación rápidos y eficaces de las cantidades debidas en beneficio de los acreedores, aplicables igualmente si el deudor es un poder público, entendido en sentido amplio.
[…] Frente a lo expuesto en este marco, no olvidemos que la regulación contenida en el art. 29 de la LJCA es muy anterior a las disposiciones sobre morosidad citadas, y que no podía contemplar en 1998 las necesidades que estas pretenden satisfacer.
[…] A la vista de lo expuesto, queda plenamente justificada la introducción de una norma, como ley especial, en el caso de pagos a acreedores derivados de contratación administrativa, que desplace la regulación general sobre impugnación de la inactividad, aligerando su carga temporal.
[…] En este marco, esta Sala interpreta como correcta la aplicación preferente del precepto de la ley contractual en cuanto al plazo del recurso contra inactividad; cuyo tenor literal, insistimos, es además inequívoco.
[…] En el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos a los que sean de aplicación los artículos 216 y 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (ahora 198 y 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre ), el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, no es el de tres meses fijado en el art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , sino el de un mes, contemplado en el aplicable art.217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y ahora en el art. 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público«.