La legislación urbanística se ha ocupado de las parcelaciones con el fin de ejercer un triple control:

  • impedir que se formen parcelas o fincas inferiores a las establecidas en la normativa urbanística.
  • impedir que se constituyan de manera arbitraria y libre nuevos núcleos de población o urbanizaciones.
  • preservar el suelo no urbanizable de usos ajenos a su naturaleza.

Definición

Los términos división, segregación y parcelación suelen ir de la mano en la normativa urbanística, de manera que lo primero a analizar es si son conceptos sinónimos o nos encontramos ante figuras jurídicas distintas.

Normativa registral

En la normativa registral se distinguen los conceptos de división y segregación, sin que aparezca el término de parcelación.

De esta manera, se manejan dos figuras jurídicas distintas: la división y la segregación

A la división se refiere el artículo 46 del Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario. División es aquella operación registral en cuya virtud se divide una finca inmatriculada, que desaparece, para formar dos o más fincas nuevas e independientes.

A la segregación se refiere el artículo 47 del Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario. Es aquella operación registral en cuya virtud se separa parte de una finca inmatriculada para formar una finca nueva e independiente.

Normativa urbanística

La división y segregación son conceptos equivalentes, hacen referencia a lo mismo, a la partición de una finca/parcela, de manera que pueden emplearse indistintamente.

La parcelación, que igualmente supone la partición de una parcela o terreno, va normalmente ligada al adjetivo “urbanística” para hacer referencia a una finalidad urbanística determinada, permitir o facilitar la realización de actos de edificación o uso del suelo o del subsuelo o la constitución de núcleos de población.

Una parcelación, no “urbanística”, es equivalente a la segregación/división. Por contra, la parcelación urbanística tiene además una finalidad urbanística determinada, fundamentalmente edificatoria, que solo puede darse, teniendo en cuenta las situaciones básicas del suelo, en el suelo urbanizado.

Desde el punto de vista urbanístico, existen dos figuras jurídicas distintas: la segregación/división/parcelación y la parcelación urbanística.

El artículo 94 del Real decreto 1346/1976 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana definía la parcelación urbanística como “la división simultánea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes cuando pueda dar lugar a la constitución de un núcleo de población, en la forma en que éste se defina reglamentariamente”.

El Tribunal Supremo, en la sentencia del 24 de diciembre de 1990, señala:

“la parcelación es una operación técnica de división del suelo que como ejercicio del derecho de propiedad es lícita con arreglo a las normas de Derecho común, pero en cuanto con estas operaciones de división de finca se puede dar lugar a constituir un núcleo de población, como aquí sucede, la parcelación recibe el nombre de urbanística”.

El Tribunal Superior de Justicia de Asturias dice, en la sentencia de 21 de mayo de 2001 núm. 394:

“es conocida la doctrina sentada por nuestro Tribunal Supremo estableciendo que no cabe confundir una parcelación urbanística con una mera segregación. La parcelación urbanística, según el artículo 94 del Texto Refundido de la Ley del. Suelo de 1976, es la división simultánea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes cuando puede dar lugar a la constitución de un núcleo de población. La segregación, por contra, que etimológicamente hace referencia a la acción de separar […] Consecuentemente el problema del concepto de parcelación urbanística, para delimitarlo del concepto de segregación, nos remite al concepto de núcleo de población, concepto jurídico indeterminado, que habrá de ser concretado atendiendo a la base física sobre la que se contempla y a la definición gramatical de núcleo, y que cabe reputarlo como edificación o edificaciones aisladas que sean o puedan ser elementos esenciales a las que por agregación de otras vengan a constituir una unidad de población de cierta envergadura, lográndose bajo la apariencia de una inocente división de fincas la ejecución de una verdadera urbanización, doctrina legal ésta extraída de las sentencias del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 1995 y 21 de noviembre de 1985, entre otras».

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en la sentencia de 1 de octubre de 2015, recurso 4280/2015, señala que la parcelación requiere, para ser urbanística, que el fin de la división en sí mismo sea la urbanización o la edificación y considera que la división como consecuencia de un acuerdo privado de partición hereditaria no tiene la consideración de parcelación urbanística.

Regulación

La regulación estatal actual no puede ser entendida sin hacer mención a la importante sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 que clarificó el régimen competencial, en materia urbanística, produciendo un importante revés en el ámbito normativo estatal de entonces, al confirmar el urbanismo como una competencia exclusiva autonómica.

El Estado ostenta algunos títulos que le permiten condicionar e influenciar la política urbanística, sin que ello signifique, sin embargo, que se transforme en una materia compartida, al modo propio de la secuencia “bases-desarrollo”.

Tres son las competencias estatales más importantes mediante las cuales puede el Estado incidir, legítima y puntualmente, sobre el urbanismo:

  • Las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de su función social.
  • La expropiación forzosa y los respectivos criterios de valoración.
  • La responsabilidad administrativa/patrimonial.

La normativa estatal actual se contiene en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Dice el artículo 16.2:

“Cuando el suelo en situación rural no esté sometido al régimen de una actuación de urbanización […] En este suelo quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas, sin que, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza”.

La parcelación urbanística se prohíbe en el suelo en situación rural. No puede ser de otra manera pues es el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización.

El artículo 26 señala:

“1. Constituye:

a) Finca: la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral.

b) Parcela: la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente.

2. La división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes sólo es posible si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la legislación aplicable y la ordenación territorial y urbanística […]”.

Se distinguen los conceptos de finca y parcela. En la mayoría de los casos finca y parcela son coincidentes pero no siempre será así. Una finca puede tener varias parcelas (urbanas o rústicas) y una parcela puede tener distintas fincas (régimen de propiedad horizontal).

Finca es una expresión propia del derecho civil, del régimen de propiedad.

Parcela es un término fundamentalmente urbanístico, en tanto que parcela es la unidad de suelo que tenga atribuida edificabilidad o sólo uso urbanístico independiente.

En Galicia contamos con la Ley 2/2016 del Suelo.

Dice el artículo 148:

“Se considerará parcelación urbanística la división de terrenos en dos o más lotes a fin de su edificación.

El legislador autonómico ya no habla de la constitución de un núcleo de población, sino simplemente de la edificación.

El artículo 366 del Decreto 143/2016 por el que se aprueba el reglamento de la Ley 2/2016 del suelo de Galicia dice:

“son parcelaciones urbanísticas todas las divisiones o segregaciones de terrenos cuando, con independencia de la clase de suelo en el que se pretendan realizar, tengan como objetivo llevar a cabo o facilitar los actos de utilización propios del suelo urbano y la implantación de obras propias de este suelo, por razón de las características físicas de los terrenos afectados, de su delimitación por viales existentes o de nueva creación, de la implantación de servicios urbanísticos o de las características de las obras descritas en la operación de división”.

De acuerdo con el reglamento, para que una segregación tenga la consideración de parcelación urbanística basta con que tenga por finalidad llevar a cabo usos u obras propios del suelo urbano

De todo lo dicho anteriormente, entiendo que:

  • En la situación básica de suelo urbanizado, se distinguen como figuras jurídicas distintas, la parcelación urbanística y la segregación (o división).
  • En el suelo rural, el preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, no hay distinción de manera que, los términos segregación, división o parcelación (no urbanística), ostentan el mismo contenido y finalidad, vinculada a la utilización racional de los recursos naturales o usos primarios del suelo rural o no urbanizable.

Título habilitante municipal

El artículo 142.2.f) de la Ley 2/2016 del suelo de Galicia contempla lo siguiente:

“Estarán sujetos a licencia municipal, sin perjuicio de las autorizaciones que fueran procedentes de acuerdo con la legislación sectorial aplicable, los siguientes actos: Las parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de terrenos en cualquier clase de suelo, cuando no formasen parte de un proyecto de reparcelación”.

Los Notarios y Registradores de la Propiedad, tienen la obligación de comprobar la existencia de licencia municipal

Dicen el párrafo segundo y tercero del artículo 26.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015:

“En la autorización de escrituras de segregación o división de fincas, los notarios exigirán, para su testimonio, la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que le sea aplicable. El cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción.

Los notarios y registradores de la propiedad harán constar en la descripción de las fincas, en su caso, su cualidad de indivisibles”

El artículo 78 del Real Decreto 1093/1997 por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística señala:

“Los Registradores de la Propiedad exigirán para inscribir la división o segregación de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia que estuviese prevista por la legislación urbanística aplicable, o la declaración municipal de su innecesariedad, que deberá testimoniarse literalmente en el documento”.

En el suelo rústico, la legislación autonómica gallega no solo prohíbe las parcelaciones urbanísticas (ya prohibidas por el legislador estatal) sino que también prohíbe las segregaciones, salvo en dos supuestos:

  • Que tengan por finalidad reorganizar la propiedad y siempre que no aumenten el número de parcelas existente.
  • Que sean consecuencia de la ejecución de infraestructuras, dotaciones o expedientes de expropiación.

La normativa precedente, Ley 9/2002, exigía que se respetase la superficie mínima e indivisible que determinase la legislación agraria, lo que se conoce como la parcela mínima de cultivo.

Así, señala la Ley de Modernización de las Explotaciones Agrarias de 4 de julio de 1995, en el artículo 24.1 que: “La división o segregación de una finca rústica sólo será válida cuando no dé lugar a parcelas de extensión inferior a la unidad mínima de cultivo”, con las excepciones que se comprenden en su artículo 25 (se completa con los artículos 78 a 82 del RD 1093/1997).

En la normativa actual, Ley 2/2016 del suelo de Galicia, se prohíben, con carácter general, las segregaciones en suelo rústico.

En el resto del suelo se permite la segregación y la parcelación urbanística pero cumpliendo una serie de requisitos:

  • No puede dar lugar a lotes de superficie o dimensiones inferiores a las determinadas como mínimas en el planeamiento, salvo que dichos lotes sean adquiridos de forma simultánea por los propietarios de terrenos colindantes a fin de agruparlos con sus fincas para constituir una nueva.
  • No puede tratarse de una parcela edificable, conforme a una relación determinada entre superficie del suelo y superficie construible, cuando se edificara la correspondiente a toda la superficie del suelo.
  • No puede tratarse de una parcela edificable, conforme a una relación determinada entre superficie del suelo y superficie construible, en el supuesto de que se edificase la correspondiente solo a una parte de ella y la parte restante fuera inferior a la parcela mínima, salvo que dicha parte sea adquirida de forma simultánea por los propietarios de terrenos colindantes a fin de agruparla con sus fincas para constituir una nueva.
  • Es obligatorio ceder los terrenos situados fuera de las alineaciones establecidas por el planeamiento.
  • La parcelación urbanística requiere, además de todo lo anterior, que haya sido aprobado el planeamiento urbanístico exigible según la clase de suelo de que se trate y el instrumento de gestión correspondiente.

Innecesariedad de licencia municipal

La declaración de innecesariedad de la licencia municipal de segregación o de parcelación urbanística por parte del Ayuntamiento constituye un documento jurídico que sustituye a la licencia de segregación o parcelación o, si se prefiere, al acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta.

¿En qué casos puede resultar procedente esa declaración? Algunos de los supuestos que son admitidos por la doctrina son:

  • Cuando sea consecuencia de una reparcelación ya aprobada o de parcelaciones impuestas por algún instrumento de planeamiento o de gestión urbanística.
  • Cuando se trate de una cesión forzosa o voluntaria a la Administración para que destine el terreno al uso o servicio público al que esté afectado.
  • Cuando venga impuesta como consecuencia de una expropiación.

Todos los supuestos señalados tienen en común que la segregación viene impuesta, es colateral, a la ejecución de instrumentos de interés público o general que transciende a los de los afectados por la segregación

La Ley 2/2016 del suelo de Galicia recoge, por primera vez en la normativa urbanística gallega, una serie de supuestos en los que resulta innecesaria el otorgamiento de la licencia de segregación o división (conceptos urbanísticamente sinónimos).

No se refiere a la innecesariedad de licencia para la parcelación puesto que la misma requiere de una finalidad urbanística concreta del propietario o propietarios afectados por la misma, que no se da en los supuestos de innecesariedad de licencia.

Dice el artículo 150.6 de la Ley 2/2016:

“Toda parcelación urbanística, segregación o división de terrenos quedará sujeta a licencia municipal, salvo que el ayuntamiento declarase su innecesariedad. Será innecesario el otorgamiento de licencia cuando la división o segregación sea consecuencia de:

a) La aprobación de un proyecto de compensación, reparcelación o expropiación.

b) La ejecución de infraestructuras y dotaciones públicas.

c) El otorgamiento por el planeamiento de distinta clasificación o calificación de la parcela de origen”.

Segregaciones o parcelaciones escrituradas sin licencia – posible innecesariedad

Un caso particular son aquellas segregaciones o, en este caso sí, parcelaciones urbanísticas realizadas en el pasado por las que un particular solicita hoy que se declare la innecesariedad de la licencia municipal

Esta solicitud de declaración surge como consecuencia de la petición que el Registrador de la Propiedad realiza al particular, de acreditar la posesión de licencia municipal, al intentar registrar la segregación o parcelación urbanística ya realizada.

Son segregaciones o parcelaciones urbanísticas que hoy están sometidas a control municipal pero que, en su día, fueron realizadas sin licencia pudiendo estar, en aquel momento, sometidas o no a licencia.

Primero hay que determinar la normativa aplicable y, para ello hay que determinar cuándo se considera realizada la segregación o la parcelación urbanística.

Las segregaciones y parcelaciones urbanísticas tienen la consideración de actos de naturaleza continuada, debiendo analizarse si, en algún momento, pueden darse por terminadas puesto que, en caso contrario y al carecer de licencia, podría incoarse expediente de reposición de la legalidad urbanística siéndoles de aplicación la normativa actual.

En relación con la infracción urbanística cometida al realizar una segregación o una parcelación urbanística sin licencia, los tribunales determinan el día en el que la actuación infractora concluye, el dies a quo del plazo de prescripción de la infracción, como aquel en el que se realizan los actos finales de la segregación o parcelación urbanística, los cuáles se equiparan con el otorgamiento de la escritura pública de venta de las parcelas resultantes.

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia señala en la sentencia de 29 de abril de 2004 núm. 370/2004 :

“De lo que resulta, en virtud del art. 92 RDU que, siendo una actividad permanente y continuada la que aquí se enjuicia, el cómputo del día inicial del plazo de prescripción deba necesariamente referirse a los actos finales o de terminación de la operación con los que ésta se consuma, actos finales que la jurisprudencia hace coincidir con los de otorgamiento de las escrituras públicas de venta de las parcelas resultantes de la parcelación”.

La segregación o parcelación urbanística puede considerarse realizada en el momento en que se formaliza en escritura pública, y será la normativa existente en ese momento la que ha de ser analizada y estudiada para determinar si se puede declarar o no la innecesariedad de licencia de la segregación o parcelación urbanística realizada, todo ello de acuerdo a los principios de legalidad, de irretroactividad de las normas, de seguridad jurídica y de confianza legítima.

Por poner un ejemplo, la normativa del suelo de 1976, Real decreto 1346/1976, sometía a licencia municipal únicamente a las parcelaciones urbanísticas y no a las segregaciones.

En el suelo rústico se exigía que cualquier segregación respetara la unidad mínima de cultivo (artículos 43 a 48 del decreto 118/1973 por el que se aprueba el texto de la Ley de reforma y desarrollo agrario) pero sin que ello supusiera someterla a control municipal. Se configuraba como una actividad exclusivamente privada sujeta a derecho civil y no a control administrativo previo.

En este caso, resultaría fundamental determinar si nos entramos ante una segregación o una parcelación urbanística.

El Tribunal Supremo ha manifestado (sentencias de 16 de junio de 1998, recurso 6542/1992, y de 28 de junio de 2012, recurso 2482/2010) que la determinación de si una parcelación es urbanística o no, es algo que puede decidirse a posteriori como consecuencia de los actos ulteriores que se realizan.

Segregaciones o parcelaciones escrituradas sin licencia – prescripción/caducidad de la reposición de la legalidad

Como dije antes, la infracción urbanística por realizar una segregación o una parcelación urbanística (como actos jurídicos y, por lo tanto, continuados) sin contar con la licencia municipal preceptiva, estaría prescrita una vez que haya transcurrido el plazo legalmente establecido a contar desde la formalización de la segregación o parcelación urbanística en escritura pública.

La cuestión es si a la segregación o parcelación urbanística le resulta o no de aplicación un plazo de caducidad/prescripción de reposición de la legalidad urbanística

Sobre el plazo de prescripción/caducidad para reponer la legalidad urbanística me referí en la siguiente entrada:

Fuera de ordenación ¿Prescripción o caducidad de la reposición de la legalidad urbanística?¿Puede perderse esa prescripción o caducidad?

Los institutos de caducidad y fuera de ordenación se contemplan por la realización de obras, construcciones o instalaciones sin la preceptiva licencia. Es decir, por actuaciones de carácter material, mientras que la segregación o la parcelación urbanística son actos propiamente jurídicos que no tienen por qué ir acompañados de una actuación material concreta.

La aplicación del plazo de caducidad/prescripción para reponer la legalidad urbanística ha sido realizado por vía analógica en alguna ocasión (Resolución de 17 de octubre de 2014 de la Dirección General de los Registros y del Notariado -BOE de 12 de noviembre de 2014).

En Galicia, esta cuestión está ya fuera de discusión pues el artículo 377 del Decreto 143/2016 incluye la realización de las parcelaciones dentro del plazo de caducidad de 6 años para que la Administración pueda reponer la legalidad infringida, transcurrido el cual, quedan sometidas al régimen de fuera de ordenación. Dice así:

“[…] Lo previsto en este artículo también resultará de aplicación a las parcelaciones. A estos efectos, el plazo de seis años se contará, para cada una de las parcelas resultantes de la segregación, desde el último acto de división física o jurídica que dio lugar a la misma.

Una vez transcurrido el plazo previsto en este artículo, no se considerará parcelación la transmisión de los lotes resultantes de la parcelación originaria.

2. Transcurrido el plazo de caducidad de seis años sin que se hayan adoptado las medidas de restauración de la legalidad urbanística, quedarán sujetas al régimen previsto en los artículos 90 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, y 205 de este reglamento (artículo 153.2 de la LSG)”.

El artículo se refiere a la parcelación y no expresamente a la segregación. No obstante, el término empleado de parcelación debe entenderse como término equivalente a la segregación/división, al no estar adjetivada la parcelación como urbanística.

En este sentido, el Decreto 143/2016 regula en la sección 6ª del capítulo II del título VI “Parcelaciones” que recoge los siguientes artículos: artículo 366: parcelaciones urbanísticas; artículo 367: División y segregación de fincas en suelo rústico; y artículo 368: Régimen de parcelaciones y divisiones de terrenos.