Convenios de colaboración interadministrativa y comisiones de seguimiento
El convenio se regula, con carácter general, en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
El artículo 47.1 contiene la definición de los convenio como «los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común«.
Un convenio supone un acuerdo de voluntades entre dos o más partes, en un plano de igualdad entre ellas, para la consecución de necesidades, objetivos o fines comunes
Las Administraciones Públicas pueden suscribir convenios con sujetos tanto de derecho público como privado, sin que pueda suponer cesión de la titularidad de la competencia.
Los convenios deben:
- Mejorar la eficiencia de la gestión pública.
- Facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos.
- Contribuir a la realización de actividades de utilidad pública.
- Cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
- No tener por objeto prestaciones propias de los contratos.
Debe tenerse muy en cuenta esto último, un convenio nunca podrá tener por objeto prestaciones contractuales, nunca podrá tener carácter contractual, pues de lo contrario nos encontraríamos ante un contrato y no ante un convenio
Como señalé anteriormente, la regulación general de los convenios se contiene en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
Otros convenios, que no tienen propiamente la consideración de convenios colaborativos, tienen su propia regulación específica. Por ejemplo, en materia de:
- Subvenciones. Un convenio como instrumento de formalización de la subvención nominativa (Ley 38/2003 General de Subvenciones).
- Encomiendas de gestión (artículo 11 de la Ley 40/2015).
- Terminación convencional de los procedimientos administrativos (artículo 86 de la Ley 39/2015).
Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 21 de mayo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:2251, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son:
«(i) Si la situación generada por un evento no previsto en el convenio interadministrativo, se enmarca dentro de las funciones de las Comisiones de Seguimiento; y
(ii) Si producido un evento no previsto en un convenio interadministrativo, en concreto, la pérdida de financiación europea por la empresa estatal encargada de ejecutar el proyecto de aguas para una entidad local, la citada empresa estatal puede repercutir de forma unilateral esa cantidad al ayuntamiento destinatario de la obra, en virtud del principio de indemnidad económico financiera del convenio«.
La sentencia en primera instancia condenó al Ayuntamiento al abono de una serie de facturas impagadas y sus intereses de demora relacionadas con el abastecimiento de agua, pero desestimando que dicho Ayuntamiento asumiera la cantidad pretendida por la sociedad demandante por la ejecución, construcción y explotación de la infraestructura hidráulica.
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia estimó el recurso de apelación formulado por la sociedad mercantil estatal Aguas de las Cuencas de España declarando la obligación del Ayuntamiento de Ourense de pagar todas las facturas presentadas, incluidas las derivadas de la financiación de las obras, habida cuenta de que se planteó una diferencia económica, como consecuencia de la pérdida de los fondos FEDER, que debía asumir el Ayuntamiento en virtud de las estipulaciones del Convenio, que preveían el respeto al principio de indemnidad económico-financiera de la sociedad estatal, sin que corresponda a la Comisión de seguimiento del Convenio pactar el esquema de financiación.
La Ley 40/2015 define los convenios como «acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común« (artículo 47.1) y estableciendo como unos de sus contenidos mínimos las «Obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las partes, si los hubiera, indicando su distribución temporal por anualidades y su imputación concreta al presupuesto correspondiente de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria» y los «Mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios» [letras d) y f) del artículo 49].
Señala el Tribunal Supremo que, según la sentencia 132/2018 del Tribunal Constitucional, la Ley 40/2015 no pretende establecer un régimen completo y exhaustivo del convenio administrativo, como categoría jurídica, sino que se contrae únicamente a la fijación de determinados límites a esta figura relacionados con la eficiencia y el gasto público.
El Código Civil establece unas reglas de interpretación.
El artículo 1281 dice:
«Si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas.
Si las palabras parecieren contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas».
El artículo 1282 dice:
«Para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de éstos, coetáneos y posteriores al contrato […]».
El artículo 1285 dice:
«Las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas«.
Razonamiento del Tribunal Supremo
Destaca el Tribunal Supremo cuatro puntos:
En primer lugar, que la pretensión de la sociedad mercantil estatal demandante fue de que, en cumplimiento del convenio suscrito para la ejecución y explotación de las obras de «Mejora del Saneamiento de Ourense: EDAR de Ourense», se condenara al Ayuntamiento demandado al abono de la suma de 4.492.228,00€, más los intereses correspondientes.
En segundo lugar, que la cuantía reclamada era el resultado de sumar facturas correspondientes a gastos de puesta en marcha/explotación y a rectificaciones en el IVA.
En tercer lugar, que la sentencia en primera instancia, diferenciando, parece, entre facturas impagadas por la inversión en la realización de la obra, por el abastecimiento de agua del segundo semestre de 2017 y rectificativas del IVA, admitió la procedencia del abono de estos dos últimos grupos, condenando al pago de 631.543,24€ de principal más 43.596,57€ de intereses y los devengados en lo sucesivo hasta el efectivo pago, desestimando otras facturas rectificativas de IVA y las de puesta en marcha y explotación.
En cuarto lugar, que la sentencia en segunda instancia, impugnada en casación, entendió que del Convenio resultaba la obligación del Ayuntamiento de pagar las cantidades resultantes de su participación en la financiación de la obra, invocando al respecto diversas cláusulas, como la que recoge el principio de indemnidad de la sociedad estatal, reconociendo la obligación del Ayuntamiento al pago de la cantidad total reclamada de 4.492.228€ más los intereses correspondientes.
La discrepancia es en relación a los «gastos de puesta en marcha de la EDAR generados durante 2017», debido a la interpretación que se hace de las cláusulas del Convenio y de la adenda 2.
Por tanto, lo que se está planteando en este recurso no es la interpretación de norma estatal alguna, sino
Señala el Tribunal Supremo que lo planteado es la interpretación del Convenio, en concreto, el alcance de la intervención de la Comisión de seguimiento y la financiación de la actuación objeto del mismo, lo que excede de los límites casacionales impidiendo fijar interpretación alguna al respecto.
Respecto de la primera cuestión de interés casacional objetivo: la intervención de la Comisión de seguimiento del Convenio
Los convenios constituyen uno de los instrumentos jurídicos que sirven para formalizar las relaciones de cooperación en el ámbito del sector público, resultando imprescindibles en un Estado descentralizado integrado por entes dotados de personalidad jurídica propia y no ordenados jerárquicamente, siendo un exponente de la llamada cooperación horizontal.
Al margen de las diferentes categorías que pueden abarcar y de su discutida naturaleza contractual, su configuración legal como «acuerdos con efectos jurídicos«-en palabras del artículo 47.1 de la Ley 40/2015 revela un vínculo obligacional entre las partes que lo suscriben y son, en palabras de la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2011 -recurso de casación 4143/2008-, «un reflejo de los principios constitucionales de colaboración y cooperación interadministrativos y de bilateralidad», teniendo carácter vinculante y siendo «fuente de obligaciones para las partes que los suscriben […], como negocios jurídicos bilaterales celebrados entre Administraciones en plano de igualdad y no meros pactos de caballeros» (sentencia de 22 de diciembre de 2017 -recurso de casación 1045/2015; en el mismo sentido, entre otras, sentencias de 30 de mayo -recurso de casación 573/2018- y de 26 de junio -recurso de casación 1180/2016- de 2018).
En este contexto cobra sentido la Comisión de seguimiento, constituida como órgano colegiado para vigilar y controlar el cumplimiento de las recíprocas obligaciones de las partes, resolviendo las dudas y las discrepancias que puedan surgir, asegurando el logro de los objetivos, sin perjuicio de que, en cada convenio, se puedan precisar y delimitar sus concretas funciones.
En el Convenio de referencia la Cláusula IX relaciona las funciones de la Comisión de seguimiento, a cuyo tenor, la misma debió conocer y analizar las consecuencias de la pérdida de la financiación europea, al tratarse de un asunto de interés relacionado con la ejecución de las obras con una incidencia económica relevante en la inversión prevista, sin perjuicio de su imposibilidad de adoptar determinado tipo de decisiones.
Señala el Tribunal Supremo que la Comisión de seguimiento conoció y estuvo al tanto de la pérdida de parte de la financiación europea, de que ello se debió a que no se pudieron cumplir los plazos programados y de la misma causa de la demora en la ejecución y puesta en marcha de la actuación.
La Comisión de seguimiento trató expresamente la incidencia reseñada, en las que expresamente se hizo referencia a la cuestión relativa a los fondos europeos y sus consecuencias, manifestándose una frontal oposición por el Ayuntamiento a la interpretación que hacía la sociedad estatal de la Cláusula III.
En consecuencia, señala el Tribunal Supremo, resulta claro que la pérdida de fondos europeos, su causa y sus consecuencias se trataron expresamente en diversas reuniones de la Comisión de seguimiento, siendo cuestión distinta que no se llegara a ningún acuerdo en el seno de dicha Comisión a la que, por otro lado, y como acertadamente dice la sentencia recurrida, no corresponde pactar el esquema de financiación, lo que deja sin contenido la primera cuestión que el auto de admisión consideró de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
Respecto de la segunda cuestión de interés casacional objetivo: el principio de indemnidad económica
El principio de indemnidad económica-financiera de la sociedad estatal se proclama en el Convenio de un modo que la sentencia impugnada considera «muy claro», apreciación que el Tribunal Supremo comparte.
Por tanto, concluye el Tribunal Supremo que no se trata de que la sociedad estatal haya repercutido de forma unilateral unas sumas perdidas de la financiación europea, como equivocadamente se dice en el auto de admisión, sino del cumplimiento de lo pactado en el Convenio y de la interpretación que deba darse a sus Cláusulas, lo que también excede del ámbito del recurso de casación.