Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 5 de diciembre de 2024, ECLI:ES:TS:2024:6022, analiza interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:

«a) Determinar la naturaleza de las denominadas «mobile home» o casas móviles en cuanto a la exigibilidad de licencia urbanística por uso del suelo, y

b) Determinar si la licencia de actividad de camping ampara también la instalación de las casas móviles o «mobile home».

Se recurre la sentencia del TSJ de Cataluña por la que desestima el recurso de apelación interpuesto frente a otra sentencia que desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente al decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Tarragona, de fecha 11 de mayo de 2018, por el que se denegaba la legalización de la colocación de «mobile-homes» en el camping que regentaba la recurrente.

El Ayuntamiento realiza una inspección al camping y detecta que se estaban instalando remolques blancos habitables (los denominados mobile-homes).

La empresa recurrente solicita ante el Ayuntamiento la legalización de las obras consistentes en trabajos de movimientos de tierras, instalaciones subterráneas de acometidas, recogida de aguas residuales, para dotar de servicios y suministro la zona de acampada existente, distinguiendo entre estas instalaciones y los elementos de acampada que en ellas se sitúan. Para las primeras entendía que era necesaria la obtención de licencia, no así para las segundas, al tratarse de elementos móviles o semi-móviles, es decir, de unidades de acampada que no precisaban de licencia singular al quedar amparadas por la licencia de actividad existente.

Los informes municipales consideran que la instalación de «mobile-homes» exigía la obtención de licencia municipal.

El Ayuntamiento denegó la solicitud presentada de legalización de las obras de instalación de remolques blancos habitables en el camping (mobile-homes), a la vez que concedía la legalización de las obras de reforma de las instalaciones de servicios existentes, concretamente de suministro de baja tensión, agua potable y red de evacuación en una zona delimitada del camping.

Planteada ante el Juzgado, entre otras cuestiones, la catalogación jurídica desde la perspectiva urbanística de las «mobile-homes», sobre lo que sostenía el recurrente que no precisaban de licencia urbanística, contestó la sentencia a esta cuestión con los siguientes razonamientos:

«QUINTO.- Las características de los móvil-home » y » bungalows» emplazados en el Camping Las Palmeras impide bien es cierto hablar de construcción, pero no de instalación de una verdadera casa prefabricada que, aun transportable, se halla concebida para permanecer establemente anclada en una u otra parcela«.

El TSJ de Cataluña confirmó el criterio del Juzgado y razonó lo siguiente:

«Para examinar las cuestiones que se plantean en este recurso, debemos empezar por señalar que, de acuerdo con el art. 187.1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, se encuentran sujetos a licencia urbanística previa, en los términos establecidos por la misma ley, por el planeamiento urbanístico y por las ordenanzas municipales, todos los actos de transformación o utilización del suelo o del subsuelo, de edificación, de construcción o de demolición de obras. En consecuencia, y puesto que la instalación o permanencia en un camping de una mobile-home constituye un uso del suelo, queda sujeta a licencia urbanística previa. El mismo art. 187 del Decreto Legislativo 1/2010, de 26 de julio, en su punto 2 1) concreta que la instalación de casas prefabricadas e instalaciones similares, sean provisionales o permanentes, están sujetas a licencia urbanística. El precepto realiza una relación enunciativa de supuestos de uso del suelo sujetos a licencia urbanística, como las casas prefabricadas o instalaciones similares, ya sean fijas o permanentes. Es evidente que el hecho de que las mobile-homes dispongan de ruedas no altera el hecho de que su ocupación de terreno en un camping comporta un uso del suelo que está sujeto a licencia urbanística previa. En este sentido se ha manifestado la Sección Tercera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, entre otras, en sentencias de 13 de diciembre de 2016 y 8 de junio de 2018. Una mobil home, tenga ruedas o no y sea fácilmente movible o no, es una estructura Prefabricada que se utiliza para vivienda, normalmente provisional, que ocupa un determinado terreno y que conlleva un uso del suelo que ocupa. En este sentido se manifiesta la Sentencia objeto de este recurso de apelación. La Sentencia también se refiere a que en este caso concreto, de acuerdo con el art. 364 de las NNUU de Tarragona, es necesaria la tramitación de un plan especial urbanístico para la concesión de licencias urbanísticas en suelo no urbanizable, en relación con las instalaciones y construcciones destinadas a las actividades de camping y aparcamiento de caravanas, autocaravanas y remolques y similares«.

Razonamiento del Tribunal Supremo

La recurrente trata de justificar que las «mobile-homes» son equiparables a los remolques cuya finalidad es ser trasladados de un lugar a otro, por lo que su «colocación» provisional sobre un suelo determinado no constituye uso de suelo desde la perspectiva urbanística con la obligada consecuencia de obtener la licencia correspondiente.

La voluntad explicitada de la parte es transformar su negocio de camping en una instalación tipo «resort» dotando a las parcelas de los servicios de agua, electricidad y desagüe para colocar sobre ellas, «mobile homes» y bungalows.

Resort, según nos enseña la Real Academia Española, es una palabra que procede del inglés que significa complejo hotelero, de manera que la transformación pretendida con la colocación de las «mobile-homes» en unos terrenos existentes en suelo no urbanizable a los que, tras las correspondientes obras, se las ha dotado de los servicios de agua, electricidad y desagüe, implica un uso del suelo que exige autorización urbanística en los términos indicados en el artículo 11.3 y 4.c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, sin que en ningún caso dicha transformación pueda quedar amparada, como pretende la parte recurrente, en la licencia de actividad obtenida para un camping.

La cuestión casacional planteada es más general y abstracta, ya que viene referida a la determinación de la naturaleza de las «mobile-homes» a los efectos de ser exigible con carácter general la obtención de licencia urbanística cuando se colocan o instalan en un determinado terreno, ya que se da la circunstancia de que en estas construcciones se une en una sola cosa elementos que son propios de los vehículos, como es la aptitud para la movilidad, junto a otros elementos que son propios de las viviendas en la medida en que permiten habitar en ellas de forma permanente o temporal.

La palabra «mobile-homes» no tiene un significado propio ni legal.

La parte recurrente quiere asimilar las «mobile-homes» a los remolques tal como aparecen definidos en el Anexo II del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos. Quiere hacer con ello prevalecer la condición de vehículo sobre la de vivienda de las «mobile-home».

En el Anexo II de Reglamento General de Vehículos se recoge, en su apartado A diversas definiciones. La primera que se recoge es la de Vehículo, que aparece definido como «aparato apto para circular por las vías o terrenos a que se refiere el artículo 2 de la Ley sobre Tráfico, circulación de vehículos a Motor y Seguridad Vial», en tanto que remolque es el «vehículo no autopropulsado diseñado y concebido para ser remolcado por un vehículo de motor».

Por lo que respecta a la casa prefabricada, según común conocimiento, es aquella vivienda que se construye total o parcialmente en una fábrica antes de ser trasladada a su ubicación definitiva. Es decir, la casa prefabricada goza de la característica de la movilidad, ya que se construye en lugar distinto a aquel en el que se instala.

Señala el Tribunal Supremo que partiendo de las descripciones anteriores a de determinarse a cuál de estas categorías debe asimilarse las «mobile-home» -si al vehículo-remolque o a la vivienda prefabricada– y para ello debe tenerse en cuenta el destino preferente de este tipo de construcciones, aquello para lo que principalmente han sido concebidas y proyectadas.

No es correcta su asimilación a los remolques, pues el diseño de las «mobile-homes» es incompatible con su utilización habitual como vehículo remolcable, aunque puntualmente puedan serlo, ya que han sido ideadas y creadas para proporcionar casa, hogar, a una persona o grupo de personas, bien de forma temporal o bien de forma permanente, sin perjuicio de que conserven una vez instaladas ciertas aptitudes para la movilidad, por lo que hemos de concluir que su asimilación debe hacerse con la casa prefabricada y no con el remolque.

Si la asimilación es a casa prefabricada ninguna duda ofrece la exigencia de autorización administrativa, conforme con la legislación de ordenación territorial y urbanística, pues así se desprende del artículo 11.4.c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que impone dicha autorización para la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.

Dando respuesta a las cuestiones casacionales, señala el Tribunal Supremo que la naturaleza de las denominadas «mobile-home» o casas móviles es asimilable a las casas prefabricadas desde la perspectiva de la exigibilidad de la licencia urbanística por uso de suelo, siendo de aplicación el artículo 11.4.c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

En definitiva, serán las normas urbanísticas aplicables en cada caso las que legitimen la instalación de las casas móviles en un camping, sin que pueda quedar amparada dicha instalación en la licencia de actividad que se haya podido obtener previamente ya que esta licencia, como certeramente señala el Ayuntamiento de Tarragona, no tiene por función realizar el control urbanístico de los usos del suelo, sino procurar que la actividad se desarrolle sin causar molestias o perjuicios a su entorno.

Ninguna infracción se produce de la Directiva de Servicios o de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, pues estas normas son aplicables a los requisitos que afecten al acceso a una actividad o a su ejercicio pero no a los requisitos que derivan de las normas de ordenación del territorio y urbanismo, en la medida en que estas no regulan o no afectan específicamente a la actividad del servicio aunque tengan que ser respetadas por los prestadores del servicio en el ejercicio de su actividad económica.

Es más, el considerando 56 de la Directiva, citando la autoridad del Tribunal de Justicia, expresamente señala que la protección del entorno urbano constituye una razón imperiosa de interés general que permite justificar la aplicación de regímenes de autorización y otras restricciones.

Tampoco es contraria la exigencia de licencia urbanística, cuando resulta procedente, a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, pues se justifica, como antes hemos indicado, en una razón imperiosa de interés general como es la protección del medio ambiente y el entorno urbano ( artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).