El convenio urbanístico es un acuerdo de voluntades celebrado entre la Administración y personas o entidades públicas o privadas en el ámbito de la actuación urbanística, con el fin de buscar una alternativa al ejercicio unilateral de las potestades urbanísticas por parte del ente público.

Se trata de completar la ley en aquellos supuestos en que la regulación legal está inacabada o prevé expresamente la llamada al convenio.

Los convenios urbanísticos, siempre que cuenten con el oportuno consentimiento de las partes, objeto cierto y causa (artículo 1261 del Código Civil), son verdaderas fuentes generadoras de derechos y deberes entre las partes.

El convenio urbanístico no es un contrato administrativo propiamente dicho, pero tiene naturaleza administrativa y es indudable su naturaleza contractual, como negocio jurídico bilateral generador de deberes jurídicos

Voy a comentar una interesante sentencia del Tribunal Supremo que analiza la aplicación de la Ley 40/2015 a los convenios urbanísticos, en lo referido a la regulación de los convenios administrativos

Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2025

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 5 de junio de 2025, ECLI:ES:TS:2025:2615, analiza en interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:

«determinar el régimen jurídico de aplicación a los convenios urbanísticos en caso de inexistencia de plazo de vigencia en las estipulaciones de dichos convenios».

El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía estima parcialmente el recurso interpuesto por «Sarena, S.L.» en relación con el convenio urbanístico de planeamiento y gestión concertado con un Ayuntamiento.

La pretensión deducida por «Sarena» en vía judicial se encaminaba a obtener la declaración de nulidad y, en su defecto, la resolución del convenio.

Normativa aplicable a los convenios urbanísticos

I.- Los convenios urbanísticos tienen naturaleza contractual, llegando a calificarlos de auténticos contratos (por ejemplo, en las SSTS 1108/2024, de 24 de junio, rec. 7145/2022, y 1194/2024, de 4 de julio, rec. 7420/2022, que cita la parte recurrida). De esta naturaleza deriva el sistema de fuentes para resolver las muchas cuestiones planteadas sobre ellos ante la ausencia de una regulación legal específica: «a) La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo. b) Supletoriamente, las restantes normas del derecho administrativo. c) Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado» (entre muchas, STS 769/2020, de 15 de junio, rec. 1346/2019).

Desde la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2019, 102/2019,  (rec. 694/2018), el Tribunal Supremo destaca la tendencia legislativa al mayor control del denominado urbanismo concertado y la transcendencia de la normativa que contiene dicha ley:

«Conscientes, pues, los legisladores, estatal y autonómico, de que los convenios urbanísticos -fundamentalmente los de planeamiento- han sido el origen de innumerables conflictos, de todo tipo, en el ámbito del planeamiento, parecen decididos a su regulación en los ámbitos estatal y autonómicos (con competencia para ello), y así viene ocurriendo en los sucesivos textos que se van aprobando en dichos ámbitos en una línea -que deducimos de los preceptos citados- de exigencia y control en relación con los citados convenios urbanísticos. En esta línea, debe destacarse, hoy, la detallada regulación que de los convenios se contiene -con carácter general- en los artículos 47 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LSP); preceptos en los que se establece su definición y tipos (47), sus requisitos de validez y eficacia (48), su contenido (49), sus trámites preceptivos (50), su forma de extinción (51), los efectos de su resolución (52), y, en fin, la obligación de remisión al Tribunal de Cuentas (53)».

Aprecian esta misma situación las sentencias del Tribunal Supremo 293/2020, de 2 de marzo (rec. 2782/2019), 720/2020, de 10 de junio (rec. 6852/2018), 1370/2020, de 21 de octubre (rec. 6848/2019), 1375/2020, de 21 de octubre (rec. 6895/2018), 1693/2020, de 10 de diciembre (rec. 7692/2029), 169/2021, de 10 de febrero (rec. 7251/2019), y otras.

II.- Las normas incluidas en el capítulo de la Ley 40/2015 dedicado a los convenios administrativos no agotan su régimen legal, dado que según su preámbulo (apartado II in fine), se limitan a fijar «su contenido mínimo, clases, duración, y extinción y asegura su control por el Tribunal de Cuentas». Estas disposiciones se hallan apenas complementadas con el artículo 86 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y otras referencias a los convenios administrativos, como el artículo 111 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, que se limita a reconocer a las Entidades locales la potestad de «concertar los contratos, pactos o condiciones que tengan por conveniente», y el artículo 6.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que los excluye de su ámbito «siempre que su contenido no esté comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales». Así pues, los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015 establecen el marco básico y general aplicable a todos los tipos de convenios que conciertan las Administraciones y los sujetos privados.

Los convenios urbanísticos participan de la condición de convenios administrativos, lo que nunca se ha puesto en duda, pero también responden a la definición que suministra la Ley 40/2015.

Por un lado, el artículo 47, en el primer párrafo de su número 1, define de este modo los convenios administrativos:

«Son convenios los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común».

Esta definición que debe completarse con el segundo párrafo del mismo precepto sensu contrario, de modo que el convenio ha de incorporar «la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles».

Después, el número 2 del mismo artículo 47 dispone:

«Los convenios que suscriban las Administraciones Públicas, los organismos públicos y las entidades de derecho público vinculados o dependientes y las Universidades públicas, deberán corresponder a alguno de los siguientes tipos: […] c) Convenios firmados entre una Administración Pública u organismo o entidad de derecho público y un sujeto de Derecho privado».

No parece controvertido que un convenio urbanístico constituye un acuerdo de una Administración pública y un sujeto sometido al derecho privado, acuerdo con plenos efectos jurídicos y creador de obligaciones concretas y exigibles, que además está destinado a un fin común.

La finalidad común perseguida mediante la suscripción del convenio se proyecta en la voluntad compartida de establecer o ejecutar las determinaciones urbanísticas del suelo, tengan por objeto la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado, o la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor (STS 24 de junio de 2000, rec. 2233/1995).

A causa de la comunidad de fines entre el particular y la entidad local se han calificado los convenios como instrumentos de acción concertada (SSTS de 28 de septiembre de 1998, rec. 6924/1992, FJ 7º; 28 de mayo de 2010, rec. 2679, FJ 3º, 13 de junio de 2011, rec. 3722/2009, FJ 3º, y 1370/2020, de 21 de octubre, rec. 6848/2019, FJ 4º), y forma consensuada de ejercitar las potestades urbanísticas (SSTS 293/2020, de 2 de marzo, rec. 2782/2019, FJ 2º, y 1370/2020, de 21 de octubre, rec. 6848/2019, FJ 4º). También se ha dicho que satisfacen «de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de la Administración Local» (STS de 28 de noviembre de 2007, rec. 10024/2003), competencia indisponible por vía convencional, en especial la de planeamiento ( SSTS de 26 de junio de 2009, rec. 1636/2005; 3 de marzo de 2010, rec. 7610/2005, y otras muchas). Y como una modalidad de «participación pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias» los incluye el artículo 9 del mencionado Real Decreto Legislativo 7/2015.

Un último argumento favorable a que la Ley 40/2015 engloba los convenios urbanísticos reside en que su disposición adicional octava obliga a adaptar a la nueva normativa «Todos los convenios vigentes […]», sin distinción ni exclusión alguna.

III.- El inconveniente que para aplicar la Ley 40/2015 estriba en el carácter contractual de los convenios urbanísticos, y el artículo 47.1 contiene una disposición que exceptúa de su regulación a los convenios con objeto contractual, al establecer en el segundo párrafo:

«Los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos. En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en la legislación de contratos del sector público».

Destaca el Tribunal Supremo que la exclusión de la Ley 40/2015 de un convenio está justificada cuando refleje un contenido obligacional propio de los contratos del sector público o, siguiendo los términos legales, cuando su objeto sean «prestaciones propias de los contratos».

Ahora bien, son prestaciones propias de los contratos onerosos aquellas a las que se refiere el artículo 1274 CC y que constituyen la causa contractual: «para cada parte contratante, la prestación o promesa de una cosa o servicio por la otra parte», esto es, el intercambio patrimonial que resulta de la conjunción de intereses contrapuestos generadores de prestaciones recíprocas y dependientes entre ellas (negocios sinalagmáticos).

Estas condiciones no se dan cuando las partes persiguen un fin común de interés general que prima y desplaza unos intereses particulares no aptos para condicionar la función pública de la actividad urbanística.

La ausencia en los convenios urbanísticos de la causa consustancial a los contratos onerosos no resulta incoherente con que sean las meras expectativas económicas las que muevan a los particulares a intervenir en el convenio. El elemento esencial de los negocios jurídicos que consiste en la causa tiene una naturaleza objetiva que, como tal, es ajena a los motivos personales que impulsan a cada sujeto del convenio. La finalidad mediata o última del particular que conviene con la Administración local puede ser, sin duda, obtener una ventaja o beneficio económico en un plazo mayor o menor, pero lo relevante es que el contenido objetivo del convenio rebasa ese interés privado para enmarcarse en el fin público de la planificación o gestión urbanística.

La causa que subyace en el convenio, como también ha insistido nuestra jurisprudencia, es la consecución conjunta de ese fin público, por lo que no puede afirmarse que mediante un convenio urbanístico el particular reciba prestaciones propias de un contrato.

IV.- La vinculación de los convenios urbanísticos a la Ley 40/2015, con independencia de otras repercusiones en orden a su calificación jurídica, sí altera el sistema de fuentes, de manera que ahora resultan prevalentes, tras las disposiciones normativas que regulan específicamente tal clase de convenios, los artículos 47 a 53 de aquella ley, en lo que resulte aplicable.

Plazo de vigencia de los convenios urbanísticos

Unos de los más relevantes propósitos de la regulación de los convenios administrativos por la Ley 40/2015 se centra en delimitar su duración a través de unas normas cuya constitucionalidad, en su condición de legislación básica del Estado, ha sido avalada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 132/2018, de 13 de diciembre.

El artículo 49.h) de la Ley obliga a que los convenios fijen un plazo de vigencia, que debe ser igual o inferior a un máximo de cuatro años prorrogable por otro periodo de igual extensión.

Para los convenios que se encontraban vigentes cuando entró en vigor la nueva ley, ésta contiene un régimen transitorio especial en su disposición adicional octava:

«Adaptación de los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública e inscripción de organismos y entidades en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local.

1. Todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley. 

No obstante, esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia del convenio, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49.h). 1º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley».

Mediante estas previsiones la ley configuró un régimen de adaptación de los convenios que abarcaba los tres años siguientes a su entrada en vigor el 2 de octubre de 2016. Para los que carecían de cláusula de duración, dispuso la adaptación automática al plazo de cuatro años del artículo 49.h) también a partir de entrada en vigor de la ley, por lo cual los convenios que carecían de plazo finalizaron el 2 de octubre de 2020.

La aparente insuficiencia del plazo de cuatro años para la conclusión de las actividades que requieren los convenios urbanísticos no impide a las Comunidades autónomas implantar unos plazos superiores

La STC 132/2018, de 13 de diciembre, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 40/2015, advirtió que el tope temporal de cuatro años es subsidiario y rige solamente en defecto de previsión legal o reglamentaria en contrario. En el análisis del artículo 49 h) y la disposición adicional octava, dice la sentencia:

«El artículo 49 h) y la disposición adicional octava, apartado 1, párrafo segundo, no impiden la adaptación del periodo de vigencia de los convenios a las concretas necesidades de las Administraciones involucradas. El punto 1 dispone que la duración del convenio «no podrá ser superior a los cuatros años», pero precisa de inmediato que podrá preverse «normativamente un plazo superior». El tope temporal es pues subsidiario; rige en defecto de previsión legal o reglamentaria que disponga otra cosa. Las Comunidades Autónomas pueden establecer plazos superiores mediante normas legales o reglamentarias, adoptadas en ejercicio de sus competencias sectoriales o de desarrollo de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. También, los entes locales mediante ordenanzas locales en el ámbito de sus competencias. Más aun, a la vista del tenor y finalidad del precepto, la legislación autonómica y las ordenanzas locales pueden incluso fijar un plazo menor, esto es, obligar a las partes del convenio administrativo a acordar una duración inferior a los cuatro años. Para el legislador básico lo relevante es que la duración del convenio esté siempre determinada y que la acuerden las partes sin superar un plazo normativamente establecido» (FD 7).

El Tribunal Supremo da la siguiente respuesta a la cuestión de interés casacional planteada:

«el plazo de duración de los convenios urbanísticos que no contengan disposición al respecto es el determinado en la normativa urbanística de la Comunidad autónoma o, en su caso, de la entidad local, y, en defecto de previsión por éstas, el de cuatro años establecido en el artículo 49.h) de la Ley del Sector Público».

El efecto del transcurso del plazo del convenio, conforme al artículo 51.1 y 2.a) de la Ley del Sector Público, es su extinción por resolución.

Para el caso analizado, señala el Tribunal Supremo que el plazo de duración de los convenios urbanísticos que no contengan disposición al respecto es el determinado en la normativa urbanística de la Comunidad autónoma o, en su caso, de la entidad local, y, en defecto de previsión por éstas, el de cuatro años establecido en el artículo 49.h) de la Ley 40/2015.