El artículo 106.2 de la Constitución española establece:

“Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se regula:

  • En cuanto a su carácter material y sustantivo, en la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
  • En cuanto a la tramitación y al procedimiento a seguir, en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El artículo 32 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público señala en su apartado segundo que el daño alegado habrá de ser «efectivoevaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».

El artículo 67 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.

En esta entrada voy a analizar si los gastos de asesoramiento o defensa jurídica pueden ser indemnizados como responsabilidad patrimonial ante un procedimiento en el que un ciudadano ve estimadas sus pretensiones tras tener que recurrir una decisión de la Administración

Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2021

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 24 de marzo de 2021, ECLI:ES:TS:2021:1189, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«si resultan indemnizables, en el marco de un procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, los gastos de defensa jurídica asumidos por el expropiado durante el procedimiento expropiatorio que finalizó por el desistimiento del beneficiario de la expropiación».

El debate se refiere a la posibilidad de estimar que los gastos ocasionados por un ciudadano por el asesoramiento jurídico del que se ha servido durante su tramitación en un procedimiento administrativo, en defensa de sus derechos afectados por la concreta actividad administrativa a que se refiere, debe considerarse como daño antijurídico y, por tanto, debe ser objeto de resarcimiento, por reunir los presupuestos de esa responsabilidad patrimonial.

El debate se remite a la antijuridicidad del daño. Esta institución se funda en razones de igualdad en las cargas públicas, en el sentido de que si es la generalidad de los ciudadanos los que se benefician de las prestación de los servicios públicos, si en esa actividad se ven particularmente afectados determinados ciudadanos, deben ser resarcidos de tales daños particulares, porque, en otro caso, estos verían sacrificados sus derechos en favor de la colectividad

Antijuridicidad del daño

Dice el artículo 32.1 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público que los daños indemnizables son los «que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley».

La jurisprudencia ha determinado la lesión en términos amplios por cuanto, en su sentido técnico jurídico, la constituye todo daño antijurídico, en el sentido de que la antijuridicidad no se refiere ya a la conducta del agente productor del daño, sino que se traslada al ámbito subjetivo del perjudicado, en cuanto lo determinante es que el daño ocasionado –que debe ser evaluable, efectivo, individualizado y acreditadono deba ser soportado por el ciudadano, en palabras del precepto antes mencionado, que no tenga el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la ley.

Si los perjuicios que tienen la característica de generalidad, es decir, se imponen a todos los ciudadanos o una generalidad de ciudadanos en función de determinadas circunstancias objetivas, no puede hablarse de lesión, porque el daño que la comporta no es antijurídico en el sentido de que no está individualizado, en definitiva, que no comporta una carga para unos concretos y determinados ciudadanos, sino para la generalidad.

Cuando es la norma la que impone la obligación a un determinado ciudadano o incluso a un determinado grupo de ciudadanos, de soportar un concreto perjuicio, desaparece la antijuridicidad del daño.

También desaparece la antijuridicidad cuando simplemente existe un deber de soportar el daño, no directamente de la norma, sino como una consecuencia inherente a la norma.

Lo que caracteriza al deber frente a la obligación es que esta se impone de manera expresa por la norma, en tanto que el deber no tiene ese mandato imperativo pero tiene efectos jurídicos

Asesoramiento jurídico necesario y daño antijurídico

El daño reclamado, y reconocido por la sentencia de instancia, está referido al asesoramiento jurídico que dicha intervención en el procedimiento estimó la expropiada debía realizar, de tal forma que la indemnización concedida alcanza el coste de dicho asesoramiento jurídico, en base a esa intervención en el procedimiento.

Para que el perjuicio ocasionado a la recurrente –no se duda que fue real, evaluable e individualizado– pudiera ser indemnizable con cargo a la Administración que tramitó el procedimiento, deberá tenerse en cuenta si existía el deber jurídico, de la interesada en el procedimiento, de soportar esos costes de asesoramiento jurídico, obligación que no impone ninguna norma.

El procedimiento administrativo constituye una exigencia formal que se impone a las Administraciones públicas para poder dictar actos administrativos, que constituyen la manifestación de su voluntad o, si se quiere, necesarios para que las Administraciones puedan atender la prestación de los servicios públicos que les viene impuesta. Dicha exigencia adquiere rango constitucional, como lo pone de manifiesto el artículo 105 de la Constitución, en cuanto la finalidad del procedimiento es, ciertamente, garantizar que la Administración adopta la decisión más oportuna para los intereses públicos que tiene encomendada, pero también es una garantía para los ciudadanos, porque, en la medida que esa actividad administrativa pueda afectar a sus bienes y derechos, debe dársele oportunidad, en el seno del procedimiento, a poder defender sus intereses afectados, de ahí que se imponga en el mencionado precepto que la regulación del procedimiento administrativo debe garantizarse la audiencia de los ciudadanos afectados.

En el procedimiento administrativo no hay una contienda entre partes, es decir, no se trata de una posición enfrentada entre la Administración, que pretende dictar un concreto acto administrativo, y los particulares que por el contenido de dicho acto se vean afectados. Muy al contrario, una de las exigencias del procedimiento administrativo, como todo el actuar de las Administraciones públicas, no es tanto la defensa de sus potestades, sino servir con objetividad los intereses generales y, sometida siempre al principio de legalidad.

A diferencia de lo que ocurre en los proceso, no existe una confrontación de partes enfrentadas por intereses que deben ventilarse en el mismo, sino que en la tramitación del procedimiento administrativo deben protegerse todos los derechos

De esta forma, dice el Tribunal Supremo, sin perjuicio del derecho de los interesados en los procedimientos de poder actuar asistido de un asesoramiento técnico, no es una necesidad del mismo, porque sus intereses deben ser protegidos por la misma Administración en la tramitación del procedimiento.

Otra cosa será en vía contencioso-administrativa en el proceso correspondiente, en cuyo supuesto sí puede concurrir la necesidad –a veces imperativa– de un asesoramiento jurídico por existir, entonces sí, esa posición enfrentada en cuanto a la defensa de los derechos e intereses afectados por los actos.

Señala el Tribunal Supremo que, en vía administrativa, el asesoramiento jurídico no es necesario –puede ser conveniente– y por tanto esa posibilidad es una pura y libre decisión de los interesados que no debe correr de cuenta de la Administración. Porque no otra cosa se pretende con la pretensión de la originaria recurrente, esto es, que los costes del asesoramiento jurídico del que se sirvió en el procedimiento, termine siendo costeado por la Administración, que es a lo que accedió la Sala de instancia en la sentencia recurrida.

En definitiva, en el procedimiento administrativo es la propia Administración pública la que asume, como le viene impuesto, la defensa de todos los derechos e intereses que se ven afectados por el acto administrativo que se pretende adoptar con dicho procedimiento,

Sin perjuicio de cualquiera de los interesados puedan actuar en el procedimiento administrativo mediante el asesoramiento que consideren conveniente, el coste de ese asesoramiento es un deber que debe soportar quien lo interesa, sin que exista obligación alguna de las Administración en esa tramitación de soportar o compensar dichos costes

La responsabilidad patrimonial nace del funcionamiento de los servicios, de manera omnicomprensiva, como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, en cuanto ha de referirse a toda actuación de las Administraciones en el ejercicio del giro o tráfico jurídico, es decir, en el ejercicio de sus competencias.

En el caso analizado el servicio lo comporta la preceptiva tramitación del procedimiento para dictar actos administrativos. El funcionamiento de los servicios sería la necesidad de la tramitación de un procedimiento administrativo, pero con plena garantía de objetividad y defensa de todos los derechos e intereses afectados, de donde deberá concluirse que en esa tramitación, en cuanto la exigencia de un asesoramiento jurídico no es necesaria, la decisión de estar asistido por un profesional que defienda de manera particular la defensa de los derechos e intereses de cualquiera de los interesados en el procedimiento, no puede ser imputado a dicha actividad administrativa, a dicho servicio público, sino a una decisión libre y voluntaria de tal interesado y, por tanto, es el que debe soportar el coste de ese asesoramiento buscado en su propio interés.

Por otro lado, los costes procesales generados por la impugnación de los actos administrativos en vía jurisdiccional, no se integran en la responsabilidad patrimonial, sino que han de ser resarcidos, en su caso, por la vía de régimen de las costas procesales en las normas que la regulan

Señala el Tribunal Supremo que, para que procediera la indemnización, sería necesario que la Administración haberse iniciado un procedimiento manifiestamente improcedente, de donde se trataría de una responsabilidad generada por haber dictado una resolución –la incoación del procedimiento que concluye con desistimiento– que le ha ocasionado un perjuicio los honorarios profesionales.

Recuerda el Tribunal Supremo que en impugnaciones en vía administrativa y, sobre todo, en vía económico-administrativa, tampoco se ha considerado que dichos gastos de asesoramiento pueden dar lugar a una indemnización por vía de responsabilidad patrimonial, al menos con carácter general [sentencias de 29 de junio de 2015, ECLI:ES:TS:2015:3134 y de 22 de septiembre de 2008, ECLI:ES:TS:2008/4932].

Y CONCLUYE el Tribunal Supremo:

«con carácter general, no puede estimarse como daño indemnizable, a los efectos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, los gastos ocasionados en concepto de asesoramiento jurídico en el seno de un procedimiento administrativo, aunque la terminación del mismo se hubiera ocasionado por el desistimiento de quien podía instarlo».

Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de septiembre de 2023

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sentencia de 14 de septiembre de 2023, ECLI:EU:C:2023:665, analiza la petición decisión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en relación a la interpretación de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social.

Como cuestión adicional a la planteada, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia pregunta si, al objeto de reparar el incumplimiento del Derecho de la Unión en que incurre la resolución denegatoria, basta, en principio, con reconocer al interesado la concesión retroactiva del complemento de pensión litigioso, sin que sea necesario abonarle una indemnización adicional, o si, por el contrario, procede concederle la indemnización con el fin de, por un lado, reparar los daños materiales y morales sufridos y, por otro, disuadir de tales incumplimientos.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea señala que, además del reconocimiento retroactivo del complemento de pensión litigioso, el interesado debe obtener una reparación pecuniaria con el fin de compensar íntegramente los perjuicios efectivamente sufridos (considerando 54).

Los gastos, incluidas las costas y los honorarios de abogado, en que haya incurrido el afiliado para hacer valer su derecho al complemento de pensión litigioso deben poder tenerse en cuenta en concepto de reparación pecuniaria, siempre que tales gastos hayan sido provocados por la aplicación al afiliado de los requisitos procedimentales discriminatorios que regulan la concesión del complemento (considerando 56).

La Directiva 79/7 y, en particular, su artículo 6 deben interpretarse en el sentido de que, tratándose de una solicitud de concesión de un complemento de pensión, presentada por un afiliado de sexo masculino, que ha sido denegada por la autoridad competente en virtud de una norma nacional que reserva la concesión de dicho complemento a las afiliadas de sexo femenino, y dándose la circunstancia de que esa norma constituye una discriminación directa por razón de sexo en el sentido de la Directiva 79/7, tal como fue interpretada por el Tribunal de Justicia en una sentencia prejudicial dictada con anterioridad a la resolución denegatoria de la solicitud en cuestión, el órgano jurisdiccional nacional, que conoce de una demanda presentada frente a esa resolución denegatoria, debe ordenar a dicha autoridad no solo que conceda al interesado el complemento de pensión solicitado, sino también que le abone una indemnización que permita compensar íntegramente los perjuicios efectivamente sufridos como consecuencia de la discriminación, según las normas nacionales aplicables, incluidas las costas y los honorarios de abogado en que el interesado haya incurrido con ocasión del procedimiento judicial, en caso de que la resolución denegatoria se haya adoptado de conformidad con una práctica administrativa consistente en continuar aplicando la referida norma a pesar de la citada sentencia, obligando así al interesado a hacer valer su derecho al complemento en vía judicial (considerando 62)

Consideraciones finales

El Tribunal Supremo realiza unas importantes consideraciones

En el procedimiento administrativo el asesoramiento jurídico del interesado no es necesario, pues no existe una confrontación de partes enfrentadas por intereses pues la Administración ha de servir con objetividad los intereses generales y está sometida siempre al principio de legalidad.

La Administración asume, como le viene impuesto, la defensa de todos los derechos e intereses que se ven afectados por el acto administrativo.

En vía contencioso administrativa la cuestión es distinta. Si que resulta necesario la defensa jurídica y sí que existen posiciones contrapuestas.

Pero en este caso, los costes procesales han de ser resarcidos, en su caso, por la vía de régimen de las costas procesales en las normas que la regulan.

En cualquier caso, debe tenerse presente que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se configura como una responsabilidad objetiva, con independencia de que haya mediado o no culpa o negligencia, si bien es cierto que el carácter objetivo de la responsabilidad, originariamente así considerado, se ha ido progresivamente modulando y matizando.

En este sentido, la responsabilidad patrimonial no puede convertir a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales ante la existencia de cualquier daño, sino que la responsabilidad patrimonial se ve matizada o limitada de acuerdo a criterios como la diligencia o la acción debida.

Es por ello que el Tribunal Supremo abre la puerta a la posible responsabilidad patrimonial de asesoramiento o defensa jurídica ante la existencia de «un procedimiento manifiestamente improcedente«. Una actuación de la Administración carente de toda lógica y de fundamentación razonable.

Y es precisamente esto lo que motiva la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea que reconoce el derecho del interesado a obtener una reparación pecuniaria con el fin de compensar íntegramente los perjuicios efectivamente sufridos, incluidas las costas y los honorarios de abogado, pues la Administración dicta una resolución denegatoria con interpretación contraria a la mantenida por el propio Tribunal en una sentencia precedente.

En cualquier caso, considero que la responsabilidad patrimonial en este ámbito debe estar reservada a supuestos muy excepcionales, a verdaderos casos flagrantes de arbitrariedad (diría que casi semejable a supuestos de prevaricación), dado que, siguiendo al Tribunal Supremo, la intervención de un profesional en vía administrativa es de decisión libre y voluntaria, y en vía contenciosa tiene su propio mecanismo de reparación a través de las costas procesales