La autonomía local y la validez de sus actos frente a todos, incluidas otras Administraciones Públicas

El artículo 39.1 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dice:

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.

La presunción de validez y eficacia de todo acto administrativo hace que, los efectos de un acto administrativo que incurra en nulidad de pleno derecho o en anulabilidad, sean los mismos que los de un acto administrativo válido mientras que aquel no sea expresa y formalmente anulado

Un acto administrativo que incurra en nulidad de pleno derecho o anulabilidad precisa de una declaración expresa de anulación y mientras que esta declaración no se produzca gozará de la misma validez y eficacia que cualquier acto administrativo.

La ejecutividad de los actos administrativos admite cuatro salvedades:

• Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.
• Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
• Una disposición establezca lo contrario.
• Se necesite aprobación o autorización superior

Ejecutividad y estabilidad del acto administrativo

Voy a comentar una sentencia del Tribunal Supremo donde se pone en valor la eficacia y validez del acto administrativo frente a todos, incluidas otras Administraciones Públicas

Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 19 de enero de 2024, ECLI:ES:TS:2024:407, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«si la Administración competente en materia de costas puede incoar un expediente sancionador o de reposición de la legalidad conculcada sin haber previamente impugnado, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, la licencia urbanística otorgada por una Administración Local que legítima una actuación edificatoria que se entiende incumple la legislación reguladora del dominio público marítimo-terrestre».

Los recurrentes solicitaron del Ayuntamiento licencia urbanística para la construcción de una vivienda unifamiliar, la cual le fue concedida por resolución de 10 de abril de 1992.

La licencia estaba ajustada a las Normas Subsidiarias aprobadas con anterioridad a la Ley de Costas

En 2016 la Consellería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda de la Xunta de Galicia incoa expediente de restablecimiento de la legalidad concluyendo que la construcción se encontraba en zona de servidumbre del dominio marítimo terrestre y se ordena su demolición.

Las sentencias de ambas instancias, juzgado y Tribunal Superior de Justicia de Galicia, anulan la orden de demolición al considerar que la concesión de la licencia que amparaba las obras ejecutadas, comportaba un título de legitimidad que excluía el ejercicio de la potestad sancionadora que se acciona en la resolución originariamente impugnada.

Dice el Tribunal Superior de Justicia de Galicia:

«esta Sala viene decantándose por la exigencia de promover la revisión de las licencias que otorgan un amparo formal a las obras o instalaciones con carácter previo a exigir la reposición de la situación, solo de esta forma se mantiene la integridad del sistema respetando la esfera de actuación de cada administración pública, la autonómica y la local y sus respectivos ámbitos de autonomía.

[…]

La juzgadora de instancia, en una apreciación que no resultó combatida por la Abogada de la Xunta, concluye que las obras se ajustan a la licencia municipal -a excepción de una perrera que determinó el seguimiento de un expediente de reposición por el Concello- lo que determina la plena aplicación del criterio sentado en el anterior fundamento, de modo que la orden de reposición ha de venir precedida de la declaración de ineficacia y/o nulidad de la licencia municipal al que resultan ajustadas, solo así se mantiene la integridad competencial de las dos administraciones implicadas, al tiempo que se ofrece cierta seguridad jurídica a los interesados y titulares de las construcciones. «Por lo anterior no podemos compartir que la sentencia contravenga los Arts. 25 -acerca de los usos prohibidos en servidumbre de protección, entre los que se encuentra el residencial- 26 -sobre los usos permisibles previa autorización y concesión- la Disposición Adicional Quinta -sobre el carácter condicionado de otras autorizaciones y/o permisos a los que resulten exigibles con arreglo a la Ley de Costas-, en atención a que en todo caso el respeto institucional de la autonomía municipal exige que el título otorgado por el Ayuntamiento y que, en principio, ampara las obras y, que a juicio de la APLU, entrañan una infracción de la Ley de Costas exige su impugnación jurisdiccional tal y como establece el Art. 119 de la Ley de Costas correctísimamente aplicado por la juzgadora de instancia, por lo que se impone la íntegra desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida».

Delimitación del debate

A los originarios recurrentes les fue concedida una licencia urbanística para ejecutar la obra. Licencia firme, ajustada al planeamiento, y las obras se ejecutaron con plena conformidad de lo autorizado.

La licencia firme vincula, no solo a la propia Administración que otorgó la licencia, sino a cualquier tercero que pretendiera desconocer su derecho, también al resto de Administraciones

En el suelo objeto de licencia confluyen variadas materias de protección pública, como la protección del dominio público marítimo terrestre, lo que no implica que el dueño del terreno deba obtener sucesivas autorizaciones o licencias, además de las urbanísticas, para hacer efectivo su derecho a la edificación.

El titular de la licencia urbanística, una vez obtenida ésta, no debe solicitar la correspondiente autorización de la Administración con competencia en materia de costas.

Será en el momento de la elaboración y aprobación de los planes de urbanismo cuando deberá darse trámite de informe a la Administración en materia de costas para que lo emita, en relación con la incidencia de ese dominio público con el planeamiento que se pretende aprobar.

De ese trámite en el momento de elaboración del planeamiento, cabe concluir que la defensa del litoral queda ya integrada en el plan, es decir, la protección del dominio público y su zona de influencia debe quedar ya garantizado en el mismo plan.

Tras la licencia urbanística, conforme a las previsiones del plan, carece de sentido, y ninguna norma lo impone, que sea necesaria una autorización específica de la Administración en materia de costas.

La Administración autonómica hace referencia al artículo 144 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia, que dice:

«Cuando los actos de edificación y uso del suelo y del subsuelo fueran realizados en terrenos de dominio público, se exigirán las autorizaciones o concesiones preceptivas previas por parte del titular del dominio público. La falta de estas o su denegación impedirá al órgano competente otorgar la licencia y al particular obtener el título habilitante».

De tal precepto pretende concluirse el argumento que subyace en el recurso de casación, es decir, la potestad de la Administración autonómica para acordar la demolición de la obra, desconociendo la eficacia de la resolución firme, de la licencia.

No comparte el Tribunal Supremo este argumento:

• En primer lugar porque no nos encontramos con suelo de dominio público, sino con zona de influencia, es decir, en zona de servidumbre, donde lo que impone la norma sectorial son limitaciones, de donde cabe concluir que esa previa autorización no es necesaria. Pero es que, además de lo expuesto, lo que el precepto impone es que la licencia que se haya concedido con tales omisiones, será nula de pleno derecho por aplicación del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo cual requiere una expresa declaración al respecto.
• En segundo lugar, esa potestad está prevista para cuando la actuación de particulares en el dominio público o su zona de influencia no esté habilitada por una licencia urbanística municipal, bien por no ser necesaria o bien porque, siéndolo, se hubiera omitido su obtención.

La autonomía local y la declaración de nulidad de los efectos de las licencias municipales

No se discute que a la Administración autonómica gallega le compete la protección del dominio público marítimo terrestre y su zonas de influencia. La cuestión es si esa protección se impone sobre decisiones firmes dictadas por las Corporaciones Locales

Cuando la Administración autonómica o estatal consideren que un acto dictado por una corporación local comporte la vulneración del ordenamiento jurídico, lo que procede, no es imponer su criterio y anular dichas Administraciones la decisión municipal, sino que los artículos 65 y 66 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local le habilita para un requerimiento y, caso de desatención, poder impugnar dicho acto ante la jurisdicción.

Es solución la más acorde con los principios que inspiran nuestro Derecho Administrativo, porque si tan siquiera una misma Administración puede desconocer los efectos de un acto, aun viciado de nulidad de pleno derecho, sino que deberá, en su caso, acudir a los procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad, para dejarlos sin efectos, sería contrario a la mínima lógica y a los principios que inspiran nuestro ordenamiento, pretender que pueda una Administración autonómica desconocer o declarar de facto nula una resolución firme de una Corporación Municipal.

Dice el Tribunal Supremo en la sentencia de 29 de junio de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:2857):

«La autonomía local, tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 CE, goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que supone que ha de preservarse una institución «en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar» ( SSTC 170/1989, FJ 9; 109/1998, FJ2). Pero esta garantía institucional de la autonomía local que la Constitución reconoce «no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial». La atribución de las competencias a los entes locales corresponde al legislador estatal y autonómico, en el marco de sus respectivas competencias sectoriales, sin que el legislador al que corresponda concretar tales competencias, estatal o autonómico, pueda desconocer los criterios que al respecto establezca la LRBRL a fin de garantizar un mínimo que dote de efectividad a la garantía de la autonomía local por ser esta ley básica estatal «el cauce y soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional». ( STC 159/2001).

[…]

Entre estas materias que describe el art. 25.2 LRBRL se encuentra el urbanismo, atribuido por la Constitución a las Comunidades Autónomas ( art. 148.1.3 CE) y éstas «está[n] legitimada[s] para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada.» ( STC 259/2001, FJ 4).

C).- Tras estas consideraciones generales que hemos entendido necesarias para enmarcar la cuestión sobre la que tenemos que pronunciarnos, y ya en relación con la cuestión concreta por las que nos pregunta el auto de admisión, relativa al control de legalidad sobre actos de las entidades locales en materia de urbanismo, ya tempranamente el Tribunal Constitucional ( STC 4/1981, FJ 3, entre otras) declaró que «en principio, los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo central de la autonomía de las Corporaciones locales, ello no obsta a que el Legislador, en ejercicio de una legítima opción política, pueda ampliar el ámbito de la autonomía local y establecer con carácter general la desaparición de esos controles».

Y eso es lo que ha hecho el legislador estatal que, en la LRBRL, entre cuyas previsiones de carácter básico se encuentran los arts. 65 y 66, remite a las Administraciones estatal y autonómica ante la jurisdicción contencioso- administrativa para la impugnación de actos o acuerdos de las entidades locales contrarios al ordenamiento jurídico o que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas. Habiendo declarado el Tribunal Constitucional que dichos preceptos tienen carácter de normativa básica estatal derivada del art. 149.1.6ª y 18ª C.E. ( STC 214/1989, fundamento jurídico 23) que, como tal, ha de ser respetada por el legislador autonómico y, además, son expresión de una legítima opción legislativa estatal ampliadora del ámbito de la autonomía local ( STC 213/1988).

Así pues -y con ello alcanzamos la primera conclusión de interés para la cuestión que debemos resolver-, este régimen de control de legalidad de los acuerdos de las Corporaciones locales debe ser respetado por el legislador autonómico, de lo que da buena muestra la propia legislación foral navarra que en los arts. 341 a 343 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, reproduce el mecanismo establecido en los arts. 65 y 66 LRBRL.

[…]

D).- Llevadas estas premisas al campo del urbanismo que es el que nos ocupa, ello significa que el legislador básico estatal ha establecido en sus arts. 65 y 66 un sistema que determina que el control de la legalidad de los actos municipales que causan estado -como son las licencias urbanísticas-, por suponer el ejercicio de competencias propias locales, esté confiado exclusivamente a los Tribunales de Justicia (por todas, baste la cita de las SSTC 213/1988, 148/1991, ó 46/1992).

[…]

El hecho de que la Comunidad Autónoma tenga competencias en materia de suelo no urbanizable no significa que al amparo de la Constitución y de la LRBRL quepan cualesquiera tipo de fórmulas de control sobre los actos dictados por las entidades locales en el ámbito de su competencia que puedan incidir en aquéllas, como son las licencias urbanísticas que puedan afectar a esa clase de suelo, ya que el sistema arbitrado con carácter básico por la LRBRL impide, como hemos visto, la sustitución de la entidad local por la Comunidad Autónoma cuando el incumplimiento que se le atribuye se refiera a la valoración de la ilegalidad de un acto.

Y eso es cabalmente lo que aquí ocurre, pues -a pesar de los esfuerzos argumentales de la Administración Foral que niega que tal control de legalidad se produzca-, se trata de un acto de edificación amparado por una licencia municipal en relación con el cual ambas Administraciones discrepan sobre si era o no necesario que previamente se hubiera obtenido autorización de la Administración Foral y sobre el carácter legalizable o no de la edificación, esto es, en definitiva, sobre la legalidad misma de la licencia sobre cuya corrección jurídica-como ocurría en el caso resuelto por la STC 11/1999- se proyectan dos valoraciones contradictorias, la de la Comunidad Foral y la del Ayuntamiento, sin que pueda darse preferencia a la de la Administración Foral sobre la de la Corporación municipal, pues tal discrepancia debe ser dirimida por los tribunales.

En definitiva -y con ello damos respuesta a la cuestión sobre la que se apreció la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia-, habiendo determinado el legislador estatal con carácter básico que el control de la legalidad de los actos municipales, por suponer el ejercicio de competencias propias locales, esté confiado exclusivamente a los Tribunales de Justicia, a ello debe estarse, sin que pueda una Administración autonómica en su ámbito competencial asimismo exclusivo en materia urbanística establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, respecto de actos provenientes de las Entidades Locales, de aplicación preferente al establecido en los arts. 65 y 66 LRBRL, y, en consecuencia, no es posible el ejercicio autonómico y subsidiario de competencias locales en materia de disciplina urbanística respecto de actos que gocen de licencia municipal habilitante, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de dicha licencia.

Otra cosa es -como ya advertimos- que la norma autonómica que en este caso se invoca por la Administración Foral para respaldar su actuación, el art. 201 de la Ley Foral 35/2002, permita esta interpretación, cuestión que en seguida abordaremos, ya que, si no fuera así, estaríamos obligados, dado su rango de ley, a cuestionar su constitucionalidad. […]

De conformidad con cuanto hemos razonado, nuestra respuesta a la cuestión sobre la que se apreció la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia deberá ser que, en el sistema arbitrado por la Constitución y la LRBRL, no le es posible a una Administración autonómica en su ámbito competencial exclusivo en materia urbanística establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, respecto de actos provenientes de las Entidades Locales, de aplicación preferente al establecido, con carácter básico, en los arts. 65 y 66 LRBRL, y, en consecuencia, no es posible el ejercicio autonómico y subsidiario de competencias locales en materia de disciplina urbanística respecto de actos que gocen de licencia municipal habilitante, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de dicha licencia«.

Respuesta a la cuestión casacional

Concluye el Tribunal Supremo:

«la Administración autonómica de Galicia no tiene competencias para ordenar el restablecimiento de la legalidad de protección del dominio marítimo terrestre y su zona de influencia ordenando directamente la demolición de una edificación amparada en una licencia urbanística municipal, conforme al planeamiento en vigor y ajustándose las obras a dicha licencia, debiendo acudirse a la impugnación de la referida licencia en vía contencioso-administrativa y conforme a lo declarado en esa vía jurisdiccional«.