El artículo 24.1 de la Constitución española dice:

«Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión».

La LEGITIMACIÓN ACTIVA EN VÍA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, como parte demandante, se regula en el artículo 19 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Los miembros electos de las entidades locales tienen una legitimación activa especial, respecto de los actos y acuerdos de su respectiva entidad local.

Se trata de una legitimación especial, como excepción de la prohibición contemplada en el artículo 20.a de la LJCA:

«No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública:

a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente».

Así, el artículo 63 de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, dispone:

«1. Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico:

a) La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en los casos y términos previstos en este Capítulo.

b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.

[…]».

El Tribunal Constitucional se ha referido a la interpretación que debe darse a este artículo, en aplicación del artículo 24.1 de la constitución española, de forma que, no solo pueden impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico los miembros de la corporación que hubieran votado en contra de los mismos, sino también los miembros de la corporación que no formen parte del órgano que adoptó el acuerdo.

En este sentido, no se limita a la adopción de acuerdos de órganos colegiados sino también a actos dictados por órganos unipersonales (sentencias del Tribunal Constitucional 173/2004 y 210/2009).

La LEGITIMACIÓN PASIVA EN VÍA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, como parte demandada, se regula en el artículo 21 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

El apartado 1.b señala:

«1. Se considera parte demandada

b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante».

La cuestión que se plantea es si los miembros de las corporaciones locales ostentan legitimación pasiva ante la adopción de actos o acuerdos de su propia corporación, actuando en calidad de codemandados con la Administración Local

Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2025

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 11 de marzo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:964, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«la interpretación del artículo 21.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa con el fin de determinar si los concejales ostentan legitimación a efectos de comparecer como codemandados en procedimientos sobre reclamación económica dirigidos frente al Ayuntamiento«

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia no le reconoce la legitimación pasiva a un concejal.

De esta forma, revoca parcialmente la sentencia del Juzgado en lo que respecta al pronunciamiento referido al reconocimiento de la legitimación pasiva del concejal, con base en un primer razonamiento referido a que en el conjunto de facultades que asisten al concejal como representante púbico no se recogen en la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local la de ostentar la condición de coadyudante del Ayuntamiento ni la de asumir una posición semejante en un procedimiento judicial.

Dice el Tribunal Constitucional en la sentencia 173/2004, de 18 de octubre de 2004, en relación con la legitimación activa de los concejales:

«No tendría sentido admitir la legitimación de ese miembro de una corporación local, únicamente, cuando hubiera concurrido en sentido disidente a la formación de la voluntad de un órgano colegiado, para negársela a quien no hubiera formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento de los representantes mayoritarios, y más aún cuando es idéntico, en uno y otro caso, el «interés en el correcto funcionamiento de la corporación» que subyace en el título legitimador que ahora se examina.

Por consiguiente, el precepto analizado -el tan repetido art. 63.1.b LBRL- parte, por elemental lógica, de un principio de legitimación de los miembros representantes populares de las corporaciones locales, que luego resulta matizado en el caso de que los actos propios de dicho representante durante el proceso de formación de voluntad del órgano que dictó el acto de que se trate contradigan palmariamente la posterior actividad impugnatoria, cosa que se produciría cuando no se hubiera puesto objeción alguna al acuerdo o cuando, incluso, se hubiera votado a favor de su adopción.

La especificación a que acaba de hacerse referencia no puede interpretarse, desde una perspectiva constitucional y en presencia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos – art. 24.1 CE-, en el sentido de que si la Ley únicamente alude a los miembros de un órgano colegiado para hacer posible la impugnación de los actos en cuya adopción hayan intervenido, es que ésta resulta vedada para los demás. Mas bien lo lógico es entender lo contrario: que el concejal, por su condición de miembro -no de órgano- del Ayuntamiento, que es, a su vez, el órgano de gobierno y administración del municipio y para el que es elegido «mediante sufragio universal, libre, directo y secreto» de los vecinos ( art. 19.2 LBRL en relación con los arts. 176 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general), está legitimado para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación«.

Señala el Tribunal Supremo que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación excesivamente rigorista del artículo 21.1 b) de la LJCA, al apreciar la falta de legitimación del concejal para sustentar su posición de parte codemandada en el proceso judicial, con base, sustancialmente, en el argumento de que la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local no atribuye a los miembros de la Corporación municipal la facultad de ostentar la condición de coadyudante, correspondiendo al Alcalde o al Pleno la defensa de la legalidad de los actos adoptados por el Ayuntamiento, pero no a un concejal particular.

El articulo 21.1.b de la LJCA habilita a las personas que ostenten la condición de concejal a personarse en el proceso como parte codemandada de la Administración, más allá de la previsión contenida en el mencionado artículo 63.1.b de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando invoque la concurrencia de interés legitimo derivado del ejercicio de su función representativa como miembro de la Corporación local, y cuya actuación se impugna.

Según refiere el Tribunal Constitucional, en la sentencia 173/2004, el concejal, como representante electo de los vecinos, está legitimado para impugnar la actuación (y, en su caso, la inactividad) de la Corporación local a la que pertenece, «por el interés concreto que ostenta en el concreto funcionamiento de la Corporación», en la medida que su acción va dirigida a la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho de la Corporación local «como modo de lograr la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal», doctrina que es plenamente aplicable respecto del reconocimiento de la legitimación pasiva.

Señala el Tribunal Supremo que a los concejales se les encomienda la función pública de fiscalizar la acción del gobierno municipal, cuyo fundamento constitucional se ampara en el artículo 140 de la Constitución, que configura a los concejales como miembros de una corporación democrática que representa los intereses de los vecinos del municipio, y vinculado al ius in officium que garantiza a todos los cargos públicos el artículo 23.2 de la Norma Fundamental, que tiene una dimensión política, a través de los mecanismos que la propia Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local contempla, pero también una dimensión jurídica, que les habilita para ejercitar acciones judiciales, y personarse como parte codemandada en el proceso contencioso-administrativo, en el interés de procurar que sea efectivo el control encomendado a los Tribunales de Justicia conforme a lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución, consistente en garantizar el sometimiento de las Administraciones Públicas al principio de legalidad.

La participación adhesiva del concejal en el proceso resultaba congruente con la finalidad tuitiva de los intereses legítimos de la Colectividad local a la que representa, y con los intereses propios, al estar en juego tanto los intereses de la Colectividad local que representa, por actuaciones del Ayuntamiento que comprometen la gestión municipal en materia de contratación pública, así como el interés personal de evitar incurrir en supuestos de responsabilidad por las actuaciones u omisiones imputables a la Corporación, en los términos del artículo 78 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, que pudieren causar daños y perjuicios a la propia corporación.

Y concluye el Tribunal Supremo:

«El articulo 21.1b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debe interpretarse, conforme al principio de tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución, en el sentido de que los Concejales, en su condición de miembros electos que integran la Corporación Local, están legitimados para personarse en un proceso contencioso-administrativo entablado contra el Ayuntamiento del que forman parte, cuando de la estimación de las pretensiones deducidas puedan quedar afectados los derechos o intereses legítimos del mismo, en la medida que les ampare el titulo legitimador que se corresponde con el interés concreto de velar por el correcto funcionamiento de dicha Corporación, que resulta evidenciable en aquellos supuestos en que esté en riesgo la recta y regular gestión de la contratación pública, que incida lesivamente en la administración de los caudales o efectos públicos, susceptible de causar daños y perjuicios a la propia Corporación».

 

PD: resultará también muy interesante lo que resuelva el Tribunal Supremo, tras la admisión del recurso de casación planteado, mediante Auto de 21 de mayo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:5053A, en el que señala que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«si puede reconocerse legitimación pasiva a tercero que comparece en el proceso contencioso-administrativo como codemandado al amparo del carácter público de la acción para exigir la observancia de la legislación de ordenación territorial y urbanística, postulando el mantenimiento de la validez de la disposición impugnada en aquel».