Interpretación de las bases de selección. Interpretación conforme a los principios y valores constitucionales
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La interpretación de las bases de selección no está amparada por la discrecionalidad técnica del tribunal, sino que sólo puede ser encuadrable en una interpretación jurídica.
Limitaciones a la discrecionalidad técnica de los tribunales de valoración o selección
Dice el Tribunal Supremo en la sentencia de 3 de julio de 2014, recurso 2504/2013:
“Una cosa es el juicio sobre cuestiones de carácter científico, artístico o técnico, no ponderables con un parámetro jurídico, y como tales no accesibles a un control jurisdiccional, que es a lo que se refiere la llamada discrecionalidad técnica; y otra muy distinta la decisión acerca del contenido y alcance de una base de la convocatoria, cuestión indiscutible de carácter jurídico, y que es la que aquí se suscita”.
La interpretación de unas bases de selección es jurídica, no amparada por la discrecionalidad técnica, y ha de guiarse o inspirarse, entre otros, en el mejor acomodo de los principios constitucionales
En la sentencia de 16 de diciembre de 2015, recurso 2914/2014, el Tribunal Supremo dice:
“interpretar jurídicamente el sentido que ha de darse a la discutida base de la convocatoria desde el prisma que significan los principios constitucionales reconocidos en el artículo 23.2 de la Constitución”.
La Constitución española señala en el artículo 23.2 que los ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes (principio de igualdad consagrado en el artículo 14).
El artículo 103.3 de la Constitución contempla que el acceso a la función pública ha de hacerse de acuerdo con los principios de mérito y capacidad. Dichos principios forman parte del contenido material del derecho fundamental a la igualdad recogido en el artículo 23.2, como reiteradamente han señalado nuestro Tribunales.
Así, el Tribunal Supremo, en el fundamento jurídico cuarto de su sentencia de 8 de marzo de 2013, recurso 4353/2011, ha declarado que la infracción de los principios de mérito y capacidad habilitan «per se» para considerar vulnerado el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución.
Estos principios, igualdad, mérito y capacidad resultan constitucionalmente protegidos no solo en el acceso al empleo público sino también durante toda la vigencia de la relación funcionarial y, por tanto, también en los procesos de provisión de puestos de trabajo durante la carrera profesional.
El Tribunal Constitucional en la sentencia 69/1984 dice:
“la normativa vigente ha de interpretarse en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental”.
El Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de diciembre de 2015, recurso 2914/2014, señala:
“interpretar jurídicamente el sentido que ha de darse a la discutida base de la convocatoria desde el prisma que significan los principios constitucionales reconocidos en el artículo 23.2 de la Constitución”.
El Tribunal Supremo en la sentencia de 22 de diciembre de 2022, recurso 3753/2021, dice:
“Dicho de otro modo, con esas mismas bases la interpretación podría haber sido otra, llegando a la conclusión contraria, que es, precisamente, la que se ajusta a la igualdad, el mérito y la capacidad en la función pública (artículos 14, 23 y 103 de la CE), en relación con nuestra jurisprudencia en asuntos similares”.
El Tribunal Supremo en la sentencia de 8 de mayo de 2023, recurso: 4363/2020, señala:
“Ninguna duda ofrece que las bases del concurso constituyen norma imperativa que lo rige mas debe partirse de que las bases del concurso han de respetar la normativa de superior grado, así como que, de existir dudas en su interpretación, ha de atenderse a las normas legales o reglamentarias que regulan la provisión de puestos de trabajo”.
Voy a comentar una sentencia del Tribunal Supremo que analiza la interpretación realizada a unas bases de selección, censurando su interpretación literal y acomodando dicha interpretación al mayor respeto de los principios y valores constituciones y derechos fundamentales
Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 27 de mayo 2025, ECLI:ES:TS:2025:2430, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«Determinar si, a los efectos de baremación de méritos en los procesos selectivos convocados por los Servicios de Salud, pueden ser considerados y valorados como servicios en centros sanitarios, los prestados en residencias de mayores, como trabajador por cuenta ajena de una entidad mercantil que opere o hubiese operado como contratista o concesionaria de un servicio público«.
Es objeto de recurso la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura que desestima la pretensión del recurrente de que se le compute como mérito de experiencia profesional los servicios sanitarios prestados en varias residencias de mayores.
El Tribunal Superior de Justicia de Extremadura sostiene que las residencias de mayores no son centros sanitarios sino sociosanitarios y las bases de la convocatoria, en el punto discutido valoran únicamente los servicios prestados en centros sanitarios privados, supuesto que no resulta aplicable a las residencias de la tercera edad.
Razonamiento del Tribunal Supremo
La cláusula que constituye el objeto del litigio es la siguiente:
«Por cada mes de servicios prestados en centros sanitarios privados, sean concertados o no, en la misma categoría y/o especialidad en su caso, a la que se opta: 0,04 puntos».
El Servicio Extremeño de Salud y las sentencias de instancia y apelación han rechazado la pretensión del recurrente de considerar los servicios prestados por personal de enfermería en residencias de mayores de titularidad privada puntuables sobre la base de ese requisito del baremo.
La sentencia del Tribunal Supremo nº 1282/2022 examinó el requisito establecido para cubrir una bolsa de trabajo de personal sanitario del Servicio Extremeño de Salud, consistente en la prestación de servicios «en centros o instituciones sanitarias privadas nacionales o de la Unión Europea». De esta resolución es interesante recoger lo que la Sala indicó en su Fundamento de Derecho Quinto:
«1. Partiendo de lo expuesto, la resolución de lo planteado en el auto de admisión no depende de la titularidad de una residencia de mayores, sino que viene determinada por la actividad sanitaria que allí se realiza. Por tanto, la unidad de asistencia médica de una residencia de mayores puede tenerse, a esos efectos, como «institución sanitaria» porque en ella se presta una «actividad sanitaria» definida en el artículo 2.1.d) del Real Decreto 1277/2003 , de ahí que sea un «servicio sanitario» sólo que prestado fuera de un «centro sanitario.
2. A las unidades de asistencia sanitaria de residencias de mayores de titularidad privada, permanentes, organizadas y adecuadamente dotadas con personal cualificado y medios, cabe entenderlas integradas en el sistema y organización de esas residencias. Cabe también que formen parte de la oferta asistencial de «centros sanitarios», en cuyo caso la idea de «sistema general y organizado» tendría otro alcance.
3. En consecuencia y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , concluimos que los servicios sanitarios prestados en residencias de mayores pueden considerarse prestados en «institución sanitaria», ya sean residencias de titularidad pública o privada».
El Tribunal Superior de Justicia de Extremadura considera que, al referirse el baremo únicamente a centros sanitarios, y no a instituciones sanitarias como había sucedido en otros procesos selectivos, los servicios sanitarios prestados en residencias de la tercera edad no pueden considerarse incluidos en la categoría de servicios en centros sanitarios, a la vista de la definición establecida en el citado artículo 2.1 del Real Decreto 1277/2003, y por ello no se puede puntuar la experiencia del recurrente en este apartado.
El Tribunal Supremo destaca los siguientes cuestiones:
(i) Las Administraciones Públicas disponen de un amplio margen de apreciación para establecer los baremos de puntuación de procesos selectivos de personal, pero esa función debe servir con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, como exige el artículo 103.1 de la Constitución, y que corresponde a los tribunales controlar la legalidad de esa actuación así como el sometimiento a los fines que la justifican ( artículo 106.1 CE).
(ii) Entre los límites que tienen las Administraciones Públicas al ejercer esa función tienen particular relevancia los principios y valores constitucionales, así como el respeto a los derechos fundamentales garantizados constitucionalmente. En particular, en la materia aquí considerada, tienen especial relieve el derecho de igualdad ante la ley (artículo 14 CE) y en el acceso a las funciones públicas (artículo 23.2 CE), así como la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE).
(iii) Los baremos deban fijar criterios objetivos que resulten adecuados a la finalidad pretendida.
(iv) La interpretación de las cláusulas incluidas en estos baremos debe aplicar estos criterios y rechazar, por ejemplo, interpretaciones que puedan resultar contrarias a principios constitucionales o a derechos fundamentales de los candidatos.
(v) Resultan particularmente útiles los criterios interpretativos reconocidos en el artículo 3 del Código Civil, de manera que junto a la interpretación puramente literal de una disposición («el sentido propio de sus palabras»), se tenga en cuenta también «el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas».
Señala el Tribunal Supremo que la interpretación dada por la Sala de instancia podría calificarse de literal, pero que la labor hermenéutica exige tener en consideración también otros criterios interpretativos como el sistemático, el histórico-legislativo, el sociológico y, sobre todo, el teleológico. Lo cual es particularmente importante cuando la pura interpretación literal lleva a resultados absurdos o contrarios a principios, valores o derechos constitucionales.
Criterio sistemático
La utilización en el baremo de «centro sanitario» contrasta con el uso de la «institución sanitaria» para el resto de los apartados del baremo. Señala el Tribunal Supremo que es importante porque esa cláusula del baremo discutida fue introducida para ejecutar una resolución judicial con una finalidad concreta: incluir la experiencia profesional adquirida por el personal de enfermería en el sector privado.
Valoración de la experiencia. La importancia del qué y la irrelevancia del dónde
Además, añade el Tribunal Supremo el criterio amplio que el baremo cuestionado ha seguido para valorar los servicios prestados por el personal de enfermería en ámbitos distintos de los centros sanitarios. De forma que, en ese contexto tan generoso con otras situaciones, que no se cuestionan en este proceso, resulta difícil de aceptar que los servicios prestados por el personal de enfermería en residencias de mayores no merezcan puntuación alguna según la interpretación dada por el Servicio Extremeño de Salud y confirmada por la Sala de instancia.
En lo que se refiere al Real Decreto 1277/2003, es cierta la distinción que hace su artículo 2.1 entre centro sanitario y servicio sanitario, señala el Tribunal Supremo que en el anexo II los servicios sanitarios prestados en residencias de tercera edad se ubican en el apartado dedicado a centros sanitarios.
También hace referencia el Tribunal Supremo a la inexistencia de un criterio claro sobre los centros sanitarios que deben ser tenidos en cuenta para valorar la experiencia del personal sanitario si se consideran los antecedentes en la materia, en cuanto a la terminología empleada.
Realidad social
La constitución, en su artículo 50, insta a los poderes públicos a promover el bienestar de los ciudadanos durante la tercera edad mediante un sistema de servicios sociales que atendieran los problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio. Principio que debe informar la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, conforme establece el artículo 53.3 de la Constitución.
Transcurrido casi medio siglo desde entonces, el avance en esa materia ha sido vertiginoso.
El sistema integral incluye los centros y residencias de mayores, que deben tener servicios sanitarios y el personal que los atiende ejerce funciones propias de su categoría profesional. la relevancia de las residencias en un sistema integral de protección de la salud y el papel que en ellas desempeña el personal sanitario que presta en ellos servicios propios de su categoría profesional exige que esa experiencia sea reconocida en los baremos para la provisión de puestos en instituciones sanitarias públicas.
Espíritu y finalidad
Los criterios de evaluación de en un proceso selectivo de acceso a la función pública se deben regir por los principios de mérito y capacidad, como impone el artículo 103.3 de la Constitución.
Para apreciar el mérito y capacidad de los candidatos que concurren al proceso selectivo, en la valoración de la experiencia del personal de enfermería deben considerase los servicios sanitarios que se hayan podido prestar en residencias de la tercera edad. Si el baremo no incluye este aspecto de forma singularizada y solo recoge los servicios prestados en centros sanitarios, habrá que entender comprendido en ese apartado la experiencia del personal de enfermería que haya prestado los servicios sanitarios propios de su categoría en residencias de mayores.
Y concluye el Tribunal Supremo:
«a los efectos de evaluar los méritos en los procesos selectivos convocados por los Servicios de Salud, los servicios sanitarios prestados por el personal de enfermería en residencias de mayores que sean propios de su categoría profesional deben ser valorados como servicios en centros sanitarios, si el baremo no permite una evaluación singularizada de aquellos».
