El convenio se regula, con carácter general, en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.

El artículo 47.1 contiene la definición de los convenio como «los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común«.

Un convenio supone un acuerdo de voluntades entre dos o más partes, en un plano de igualdad entre ellas, para la consecución de necesidades, objetivos o fines comunes

Las Administraciones Públicas pueden suscribir convenios con sujetos tanto de derecho público como privado, sin que pueda suponer cesión de la titularidad de la competencia.

Los convenios deben:

  • Mejorar la eficiencia de la gestión pública.
  • Facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos.
  • Contribuir a la realización de actividades de utilidad pública.
  • Cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
  • No tener por objeto prestaciones propias de los contratos.

Debe tenerse muy en cuenta esto último, un convenio nunca podrá tener por objeto prestaciones contractuales, nunca podrá tener carácter contractual, pues de lo contrario nos encontraríamos ante un contrato y no ante un convenio

Como señalé anteriormente, la regulación general de los convenios se contiene en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.

Otros convenios, que no tienen propiamente la consideración de convenios colaborativos, tienen su propia regulación específica. Por ejemplo, en materia de:

  • Subvenciones. Un convenio como instrumento de formalización de la subvención nominativa (Ley 38/2003 General de Subvenciones).
  • Encomiendas de gestión (artículo 11 de la Ley 40/2015).
  • Terminación convencional de los procedimientos administrativos (artículo 86 de la Ley 39/2015).

Convenio de colaboración y contrato. Diferencias

Sentencia del Tribunal Supremo e 21 de mayo de 2025

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 21 de mayo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:2251, analiza en interés casacional objetivo
para la formación de jurisprudencia son:

«(i) Si la situación generada por un evento no previsto en el convenio interadministrativo, se enmarca dentro de las funciones de las Comisiones de Seguimiento; y

(ii) Si producido un evento no previsto en un convenio interadministrativo, en concreto, la pérdida de financiación europea por la empresa estatal encargada de ejecutar el proyecto de aguas para una entidad local, la citada empresa estatal puede repercutir de forma unilateral esa cantidad al ayuntamiento destinatario de la obra, en virtud del principio de indemnidad económico financiera del convenio».

El recurso de casación se dirige contra la sentencia de 15 de diciembre de 2021, dictada por la Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo de

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia estimó el recurso de apelación número 7128/2021, interpuesto contra la sentencia de 18 de junio de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Ourense, en el procedimiento ordinario número 241/2018, contra la sentencia que había estimado parcialmente la demanda presentada por la sociedad mercantil estatal Aguas de las Cuencas de España para que se cumplieran las obligaciones económicas asumidas por el Ayuntamiento de Ourense en virtud del Convenio suscrito entre ambas partes y otra entidad para la ejecución y explotación de «Mejora de saneamiento de Ourense: EDAR de Ourense».

La sentencia en primera instancia condenó al Ayuntamiento al abono de una serie de facturas impagadas y sus intereses de demora relacionadas con el abastecimiento de agua, pero desestimando que dicho Ayuntamiento asumiera la cantidad pretendida por la sociedad demandante por la ejecución, construcción y explotación de la infraestructura hidráulica.

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia estimó el recurso de apelación formulado por la sociedad mercantil estatal Aguas de las Cuencas de España declarando la obligación del Ayuntamiento de Ourense de pagar todas las facturas presentadas, incluidas las derivadas de la financiación de las obras, habida cuenta de que se planteó una diferencia económica, como consecuencia de la pérdida de los fondos FEDER, que debía asumir el Ayuntamiento en virtud de las estipulaciones del Convenio, que preveían el respeto al principio de indemnidad económico-financiera de la sociedad estatal, sin que corresponda a la Comisión de seguimiento del Convenio pactar el esquema de financiación.

1. Los convenios de colaboración
«Artículo 6. Convenios de colaboración.
c) Su financiación.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, aplicable al supuesto de autos por razones temporales, se ocupó de la
«celebración de convenios de colaboración»entre las Administraciones públicas para «intensificar las relaciones
de cooperación»(apartado 6, párrafo tercero, de la Exposición de Motivos), dedicando a ello el artículo 6, del
siguiente tenor literal tras la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero:
1. La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la misma podrán
celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de las
Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias.
2. Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así proceda:
a) Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes.
b) La competencia que ejerce cada Administración.
d) Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.
e) La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
f) El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes firmantes del convenio.
g) La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la forma de terminar las
actuaciones en curso para el supuesto de extinción.

3. Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de interpretación y
cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración.
[…]»
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, contiene una regulación más detallada de los convenios en el Capítulo VI del Título Preliminar (artículos 47 a 53), definiéndolos como aquellos «acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común» (artículo 47.1) y estableciendo como unos de sus contenidos mínimos las «Obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las partes, si los hubiera, indicando su distribución temporal por anualidades y su imputación concreta al presupuesto correspondiente de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria» y los «Mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios»[letras d) y f) del artículo 49].

Hay que hacer notar que, según la sentencia 132/2018, de 13 de diciembre, del Tribunal Constitucional, la Ley 40/2015 no pretende establecer un régimen completo y exhaustivo del convenio administrativo, como categoría jurídica, sino que se contrae únicamente a la fijación de determinados límites a esta figura relacionados con la eficiencia y el gasto público.

2. Reglas de interpretación
El Código Civil tiene establecidas unas reglas de interpretación de los contratos de las que ahora interesa
reseñar las siguientes:
«Artículo 1281.
Si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes, se estará al
sentido literal de sus cláusulas.
Si las palabras parecieren contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre
aquéllas.
Artículo 1282.
Para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de éstos,
coetáneos y posteriores al contrato.
[…]
Artículo 1285.

Las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el
sentido que resulte del conjunto de todas.»

CUARTO.- Las cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en relación con
la controversia jurídica objeto del proceso
1. Precisiones previas
De entrada, tenemos que resaltar que la sentencia impugnada y la que, en apelación, revoca parcialmente,
exponen los antecedentes de interés y el planteamiento de las partes en cada una de las dos instancias, si
bien consideramos relevante recordar:- En primer lugar, que la pretensión de la sociedad mercantil estatal demandante fue de que, en cumplimiento
del convenio suscrito para la ejecución y explotación de las obras de «Mejora del Saneamiento de Ourense:
EDAR de Ourense»,se condenara al Ayuntamiento demandado al abono de la suma de 4.492.228,00€, más los
intereses correspondientes.- En segundo lugar, que la cuantía reclamada era el resultado de sumar facturas correspondientes a gastos de
puesta en marcha/explotación y a rectificaciones en el IVA.- En tercer lugar, que la sentencia en primera instancia, diferenciando, parece, entre facturas impagadas por
la inversión en la realización de la obra, por el abastecimiento de agua del segundo semestre de 2017 y
rectificativas del IVA, admitió la procedencia del abono de estos dos últimos grupos, condenando al pago de
631.543,24€ de principal más 43.596,57€ de intereses y los devengados en lo sucesivo hasta el efectivo pago,
desestimando otras facturas rectificativas de IVA y las de puesta en marcha y explotación.- En cuarto lugar, que la sentencia en segunda instancia, aquí impugnada en casación, entendió que del
Convenio resultaba la obligación del Ayuntamiento de pagar las cantidades resultantes de su participación
en la financiación de la obra, invocando al respecto diversas cláusulas, como la que recoge el principio de
indemnidad de la sociedad estatal, reconociendo la obligación del Ayuntamiento al pago de la cantidad total
reclamada de 4.492.228€ más los intereses correspondientes.
De lo que acabamos de indicar se sigue que no existe controversia en cuanto a las facturas reclamadas por
las rectificaciones de las cuotas de IVA, limitándose la discrepancia a las facturas por, según la sentencia aquí

impugnada, «gastos de puesta en marcha de la EDAR generados durante 2017»,debido a la interpretación que
se hace de las cláusulas del Convenio y de la adenda 2.
Por tanto, lo que se está planteando en este recurso no es la interpretación de norma estatal alguna, sino
la interpretación del Convenio, en concreto, el alcance de la intervención de la Comisión de seguimiento y
la financiación de la actuación objeto del mismo, lo que excede de los límites casacionales impidiendo fijar
interpretación alguna al respecto.
2. La primera cuestión de interés casacional objetivo: la intervención de la Comisión de seguimiento del
Convenio
Los convenios constituyen uno de los instrumentos jurídicos que sirven para formalizar las relaciones
de cooperación en el ámbito del sector público, resultando imprescindibles en un Estado descentralizado
integrado por entes dotados de personalidad jurídica propia y no ordenados jerárquicamente, siendo un
exponente de la llamada cooperación horizontal.
Al margen de las diferentes categorías que pueden abarcar y de su discutida naturaleza contractual, su
configuración legal como «acuerdos con efectos jurídicos»-en palabras del artículo 47.1 de la Ley 40/2015
revela un vínculo obligacional entre las partes que lo suscriben y son, en palabras de nuestra sentencia
de 8 de marzo de 2011 -recurso de casación 4143/2008-, citada por ambas partes, bien que referida a un
convenio de colaboración formalizado entre el Estado y una Comunidad Autónoma, «un reflejo de los principios
constitucionales de colaboración y cooperación interadministrativos y de bilateralidad»,teniendo carácter
vinculante y siendo «fuente de obligaciones para las partes que los suscriben […], como negocios jurídicos
bilaterales celebrados entre Administraciones en plano de igualdad y no meros pactos de caballeros»( sentencia
de 22 de diciembre de 2017 -recurso de casación 1045/2015, también relativa a un convenio entre el Estado y
una Comunidad Autónoma; en el mismo sentido, entre otras, sentencias de 30 de mayo -recurso de casación
573/2018- y de 26 de junio -recurso de casación 1180/2016- de 2018).
En este contexto cobra sentido la Comisión de seguimiento, constituida como órgano colegiado para vigilar
y controlar el cumplimiento de las recíprocas obligaciones de las partes, resolviendo las dudas y las
discrepancias que puedan surgir, asegurando el logro de los objetivos, sin perjuicio de que, en cada convenio,
se puedan precisar y delimitar sus concretas funciones. Como también dijimos en la citada sentencia de 8
de marzo de 2011, sin olvidar las concretas circunstancias allí concurrentes, la Comisión bilateral «debe, en el
ejercicio de sus facultades, adoptar aquellas previsiones que se revelen necesarias, adecuadas y proporcionadas
para la correcta aplicación, ejecución y desarrollo de los Convenios de colaboración considerados».
En el Convenio de referencia la Cláusula IX relaciona las funciones de la Comisión de seguimiento, a cuyo tenor,
la misma debió conocer y analizar las consecuencias de la pérdida de la financiación europea, al tratarse de
un asunto de interés relacionado con la ejecución de las obras con una incidencia económica relevante en la
inversión prevista, sin perjuicio de su imposibilidad de adoptar determinado tipo de decisiones.
Ahora bien, la lectura de las actuaciones nos conduce a afirmar que la Comisión de seguimiento conoció y
estuvo al tanto de la pérdida de parte de la financiación europea, de que ello se debió a que no se pudieron
cumplir los plazos programados y de la misma causa de la demora en la ejecución y puesta en marcha de
la actuación.
Así, por un lado, en la adenda 2, de 20 de diciembre de 2012, se dispone un «Cambio en el esquema financiero
y de aportaciones del Concello de Ourense»,haciendo alusión a la apertura el 11 de diciembre anterior de
las ofertas económicas para la adjudicación del contrato correspondiente y modificando la Cláusula III del
Convenio, relativa a la financiación. Pues bien, según la Cláusula VII, una vez adjudicado el contrato, el plazo
previsto para la redacción y la aprobación del proyecto era de 6 meses y el de la ejecución de la obra de 45
meses, de los que 36 corresponderían a la propia obra y 9 a la puesta en marcha. Luego si el contrato se
adjudicó el mismo día en que se firmó la adenda, el 20 de diciembre, a instancias de la Comisión de seguimiento-conocedora de que tal adjudicación iba a tener lugar «a finales del mes de diciembre de 2012»-,ya se sabía que
el plazo de ejecución iba a llegar, al menos, hasta junio de 2016, más allá del 31 de diciembre de 2015, fecha
límite para la elegibilidad de los gastos que podrían ser financiados por los fondos europeos.
Pero es que, por otro lado, la Comisión de seguimiento trató expresamente la incidencia reseñada en reuniones
posteriores a la adenda de 20 de diciembre de 2012, como en las de 27 de enero, 17 de marzo y 16 de junio de
2016, así como en la de 1 de febrero de 2017, en las que expresamente se hizo referencia a la cuestión relativa
a los fondos europeos y sus consecuencias, manifestándose una frontal oposición por el Ayuntamiento a la
interpretación que hacía la sociedad estatal de la Cláusula III, en la redacción dada por la Adenda 2., todo ello
en los términos reseñados en el tercer fundamento de Derecho de esta sentencia.

En consecuencia, resulta claro que la pérdida de fondos europeos, su causa y sus consecuencias se trataron
expresamente en diversas reuniones de la Comisión de seguimiento, siendo cuestión distinta que no se llegara
a ningún acuerdo en el seno de dicha Comisión a la que, por otro lado, y como acertadamente dice la sentencia
recurrida, no corresponde pactar el esquema de financiación, lo que deja sin contenido la primera cuestión que
el auto de admisión consideró de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
3. La segunda cuestión de interés casacional objetivo: el principio de indemnidad económica
El principio de indemnidad económica-financiera de la sociedad estatal se proclama en el Convenio de un
modo que la sentencia impugnada considera «muy claro»,apreciación que compartimos, ya que la Cláusula III
a) del Convenio, en los términos que fija la Adenda 2, establece la aportación máxima de la sociedad estatal,
con referencia a las subvenciones europeas, y proclama que el resto de la inversión no cubierta con los fondos
previstos en los apartados anteriores «será financiada con aportaciones directas»del Ayuntamiento, alterando
el esquema establecido inicialmente en el Convenio, especialmente en cuanto a la última prevención, pues en
la redacción originaria, la Cláusula III admitía una alternativa a las aportaciones directas de la Entidad local, y
lo cierto es que, al suscribirse la adenda 2, según hemos reseñado antes, las partes conocían la demora en la
ejecución y, consiguientemente, la posibilidad real de que, por razones temporales, no se obtuvieran algunos
fondos europeos, así como las causas, tanto de los nuevos plazos como de la pérdida de financiación. La
misma Cláusula III recoge, tanto en su redacción original como en la dada por la Adenda 2, el principio de
indemnidad económico-financiera de la Sociedad Estatal -también enunciado en la Cláusula X- en el sentido
de que «la ejecución, construcción y explotación de la infraestructura hidráulica no puede suponer, por ningún
concepto, coste económico ni compromiso financiero alguno, al margen de las aportaciones de los Fondos
Europeos»,lo que implica una abstracción en la incidencia que pudiera tener la financiación europea en las
aportaciones de aquella parte.
Luego no se trata de que la sociedad estatal haya repercutido de forma unilateral unas sumas perdidas de
la financiación europea, como equivocadamente se dice en el auto de admisión, sino del cumplimiento de
lo pactado en el Convenio y de la interpretación que deba darse a sus Cláusulas, lo que también excede del
ámbito del recurso de casación.