Acción pública urbanística frente a la Ley de transparencia
El artículo 5 del Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana señala que todos los ciudadanos tienen derecho a ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.
Más concretamente, la acción pública se regula en el artículo 62 de dicho texto legal.
- Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
- Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.
Por otra parte, la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno tiene por objeto garantizar el derecho de acceso a la información relativa a la actividad pública.
Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por la Ley 19/2013.
Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 19/2013 (Administraciones Públicas, entre otras) y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
Por último, la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 contempla que:
- En un procedimiento administrativo en curso será aplicable la normativa reguladora del correspondiente procedimiento para el acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados a los documentos que se integren en el mismo.
- En aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información se regirán por su normativa específica, y por la Ley 19/2013 con carácter supletorio.
Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 2022
El Tribunal Supremo en la sentencia de 28 de noviembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:4434, analiza en interés casacional objetivo la interpretación de:
«la Disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con el Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en concreto el artículo 62 relativo al acción pública, a fin de determinar si los citados preceptos constituyen, o no, un régimen jurídico específico de acceso a la información que excluya la aplicación de la Ley de transparencia, todo ello en relación con el artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a fin de valorar si la falta de utilización, en su caso, de dicho cauce específico es o no determinante del carácter abusivo de la petición«.
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestima el recurso contra la resolución de la Comisión de Transparencia de Galicia de 30 de octubre de 2019 que desestimó la reclamación frente a la resolución de la Alcaldía de Arzúa de 8 de agosto de 2019 por la que se concedió acceso de forma condicionada a la vista y copia de los expedientes de licencias y títulos habilitantes de actividad otorgados en los últimos seis años referidos a la actividad desarrollada en el Pazo de Brandeso, estos es, la actividad de turismo rural.
Recurso de casación
El recurrente es propietario del «Pazo de Brandeso» destinado a vivienda y turismo rural.
El propietario de otro establecimiento turístico cercano solicitó al Ayuntamiento de Arzúa (el 20 de noviembre de 2018) la incoación de expediente de reposición de la legalidad urbanística por la supuesta ejecución en curso de obras no amparadas en la licencia urbanística, presentando una segunda solicitud el 8 de marzo de 2019.
Además, solicitó al Ayuntamiento, al amparo del derecho de acceso a la información pública regulado en la ley de Transparencia, copia de los expedientes de licencias o títulos habilitante de la actividad otorgados en los últimos seis años, petición a la que se accedió imponiendo determinadas condiciones.
El recurrente impugno el acuerdo ante la Comisión de Transparencia de Galicia que acordó desestimar la reclamación presentada por entender que:
- La información solicitada se refería a la parte del establecimiento dedicada a la actividad turística y no afectaba a la intimidad.
- La información se concedió sometida a ciertas condiciones; el derecho al acceso a la información aparece reconocido en la Ley 19/2013 al que se remite la Ley 39/2015.
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestima el recurso contra la resolución de la Comisión de Transparencia de Galicia.
Considera irrelevante el hecho de que se hayan denunciado obras ilegales, se hayan tramitado expedientes sancionadores o quejas ante el Valedor do Pobo, y los supuestos intereses comerciales o de otra índole que puedan existir ente el demandante y la persona que solicitó la información, puesto que el único objeto es determinar si el solicitante tiene derecho a la información solicitada.
La sentencia descartó que la información solicita afectase a su intimidad o le generase indefensión, así como que el ejercicio del acceso a la información pudiera considerarse abusivo por disponer de otros cauces previstos en las normas sectoriales, tal y como sucede en materia urbanística donde la acción es pública para comprobar la existencia de cualquier irregularidad.
El recurrente considera que la acción pública en materia urbanística constituye un régimen específico de acceso a la información que excluye la aplicación de la Ley de Transparencia y la falta de utilización de este cauce debe considerarse como el ejercicio abusivo de este derecho (art. 18.1.e de la Ley de Transparencia).
El recurrente considera que la acción pública urbanística excluye la aplicación de la Ley de Transparencia como consecuencia de lo establecido en la Disposición Adicional primera 2 de la Ley 19/2013, pues es una acción destinada a proteger la legalidad frente a la actuación de los poderes públicos y como consecuencia de tal reconocimiento y legitimación el derecho a informarse sobre el expediente de que se trata y obtener vista y copia de sus documentos
La Disposición Adicional Primera 1º de la Ley de Transparencia establece que la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesado en un procedimiento administrativo en curso, a los documentos que se integren en el mismo.
Por ello entiende que la acción pública hace innecesaria la vía de acceso a la información pública a través de la Ley de Transparencia toda vez que la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo ya faculta a quien haga uso de la acción pública para que pueda acceder a la información de que se trate y obtener copia de los documentos del expediente que promovió.
Y sostiene el recurrente:
- Habiendo instado el inicio del procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, el particular que lo inicio adquirió la condición de interesado en un procedimiento administrativo por lo que pudo acceder a la información que interesaba ya que obraba o habría de incorporar se al expediente de reposición de la legalidad urbanística. Sin embargo, en lugar de exigir dicha información en el seno de dicho procedimiento o de impugnar las resoluciones optó por acudir a la Ley de Transparencia mientras estaba en tramitación el procedimiento que había promovido.
- La falta de utilización del cauce específico determina que concurra la causa de inadmisión prevista en el art. 18.1.e) de la Ley de Transparencia por cuanto la información solicitada tiene carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.
Razonamientos del Tribunal Supremo
La Ley 19/2013 se constituye como la normativa básica trasversal que regula el acceso a la información pública y crea un marco jurídico que complementa al resto de las normas
La sentencia del Tribunal Supremo nº 312/2022, de 10 de marzo de 2022 (recurso 3382/2020) afirmando:
«La cuestión que nos ocupa ha sido abordada por esta Sala en diferentes ocasiones en las que, manteniendo un criterio constante en lo sustancial, hemos ido matizando la doctrina en función de los requerimientos y singularidades del caso concreto examinado. Son muestra de ello las sentencias 748/2020, de 11 de junio (casación 577/2019), 1565/2020, de 19 de noviembre (casación 4614/2019), 1817bis/2020, de 29 de diciembre (casación 7045/2019), 314/2021, de 8 de marzo (casación 1975/2020), 389/2021, de 18 de marzo (casación 3934/2020) y 144/2022, de 7 de febrero (casación 6829/2020), entre otras.
En la primera de las resoluciones citadas – sentencia 748/2020, de 11 de junio (casación 577/2019, F.J. 5º)- al examinar el significado y alcance de la disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, declarábamos lo siguiente:
«(…) las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse».
La sentencia del Tribunal Supremo nº 314/2021 de 8 de marzo de 2021 (casación 1975/2020) dice en su F.J. 3º:
«Debemos ahora avanzar en la determinación del alcance de la disposición adicional primera, apartado segundo, de la Ley de Transparencia, precisando qué debemos entender por un régimen específico alternativo y cómo opera la supletoriedad de la Ley de Transparencia. Así, hemos de aclarar, en primer lugar, que sin duda hay un régimen específico propio cuando en un determinado sector del ordenamiento jurídico existe una regulación completa que desarrolla en dicho ámbito el derecho de acceso a la información por parte, bien de los ciudadanos en general, bien de los sujetos interesados. En tales supuestos es claro que dicho régimen habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, que en todo caso será de aplicación supletoria para aquellos aspectos que no hayan sido contemplados en tal regulación específica siempre, claro está, que resulten compatibles con ella. En este sentido, conviene subrayar que, en contra de lo que se ha alegado en ocasiones, la existencia de un régimen específico propiamente tal no excluye la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia. La disposición adicional primera dispone literalmente lo contrario, tanto en el apartado 2 como en el tercer apartado, que se refiere de forma expresa al carácter supletorio de la Ley de Transparencia en el sector medioambiental, que tiene un régimen específico de acceso a la información de rango legal en la Ley 27/2006, de 18 de julio.
Sin embargo, más frecuente que una regulación alternativa completa es la existencia, en diversos ámbitos sectoriales, de disposiciones, anteriores a la Ley de Transparencia que contienen previsiones que afectan al derecho de acceso a la información, muy especialmente en relación con sus límites, como ocurre en el presente asunto con la previsión sobre confidencialidad en el sector de los productos sanitarios. Pues bien, hemos de precisar que en estos casos, aunque no se trate de regímenes completos, tales regulaciones parciales también resultan de aplicación de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional de la Ley de Transparencia, manteniendo ésta su aplicación supletoria en todo lo demás, esto es, el marco general del derecho de acceso a la información y el resto de la normativa establecida en dicha Ley, a excepción de lo que haya quedado desplazado por la regulación sectorial parcial.
Resulta así, por tanto, que cuando la disposición adicional primera dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión comprende también aquellas regulaciones sectoriales que se afecten a aspectos relevantes del derecho de acceso a la información, como lo es de los límites de éste, aunque no se configuren como un tratamiento global y sistemático del derecho, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria«.
La sentencia del Tribunal Supremo nº 311/2022 (casación 148/2021) señala en su F.J. 8º:
«Conforme dicha jurisprudencia cuando la disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013 de Transparencia dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión no solo comprende los supuestos en los que se contenga un tratamiento global y sistemático del derecho sino también aquellas regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes de este derecho y que impliquen un régimen especial diferenciado del general. En estos casos, este régimen especial se aplica de forma preferente a las previsiones de la ley de transparencia, quedando esta última como regulación supletoria«.
Conforme a toda esta jurisprudencia debe analizarse si la acción pública urbanística desplaza la ley de Transparencia en cuanto establece un régimen jurídico propio de acceso a la información
La acción pública en materia urbanística está destinada a impugnar en vía administrativa o jurisdiccional la actuación administrativa en materia de ordenación del territorio y urbanismo sin necesidad de ostentar un especial interés legítimo en su impugnación sino simplemente en defensa de la legalidad.
Está destinada a la anulación de actos o disposiciones y sujeta a los plazos marcados por las leyes (dice el art. 62.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015 «Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística»).
El artículo 5 del Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo señala que tienen derecho a «c) Acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su legislación reguladora».
Previsión que lejos de constituir un régimen separado y diferente al fijado en la Ley de Transparencia, reafirma lo dispuesto en la misma en cuanto permite el acceso a la información en poder de las Administraciones públicas y a obtener copia de las disposiciones o actos adoptados
Por otra parte, el hecho de poder acceder a cierta información respecto de los procedimientos en curso como consecuencia del ejercicio de la acción pública en materia urbanística no impide ni excluye la posibilidad de solicitar información pública obrante en la Administración respecto de procedimientos ya concluidos ni, por lo tanto, limita ni condiciona la posibilidad de acceder a la información pública por la vía prevista en la Ley 19/2013.
Pero ni el ejercicio de esta acción pública ni la existencia de un procedimiento en curso impide que el ciudadano pueda acudir al cauce previsto en la Ley de Transparencia para acceder a la información pública obrante en poder de la Administración.
La Ley del suelo al regular la acción urbanística no establece un régimen alternativo que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia respecto al acceso a la información pública obrante en poder de la Administración
Sobre el pretendido carácter abusivo de la solicitud
El artículo 18.1 de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre, enumera varias causas por las que las solicitudes de información pueden ser inadmitidas, y entre ellas:
«e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley».
Así, considera el Tribunal Supremo que:
- La solicitud de acceso a la información urbanística obrante en poder de un Ayuntamiento no puede considerarse abusiva por el hecho de que exista un procedimiento de reposición de la legalidad urbanística en curso.
- La solicitud de una información sobre las licencias urbanísticas o los títulos habilitantes de la actividad desplegada en un establecimiento concreto y referida a los últimos seis años no puede ser considerada abusiva ni por el espacio temporal que abarca y ni por el volumen de la información comprometido.
- La solicitud de acceso a la información con la finalidad de comprobar si han existido infracciones urbanísticas tampoco puede considerarse abusiva.
En primer lugar, porque las solicitudes de información pública ejercidas al amparo de la Ley de Transparencia no necesitan estar motivadas, según dispone el art. 17.3 de la Ley de Transparencia.
Y, en segundo lugar, porque la solicitud de información es conforme con la finalidad que persigue la normativa de transparencia, por cuanto es un medio de control de los actos de otorgamiento de las licencias y autorizaciones urbanísticas, por lo que tiene por finalidad conocer si la actividad pública es conforme a derecho y si la actividad desplegada por los beneficiarios se acomoda a las licencias y autorizaciones concedidas.
Doctrina jurisprudencial que se establece
El hecho de poder acceder a cierta información respecto de los procedimientos en curso, como consecuencia del ejercicio de la acción pública en materia urbanística, no impide ni excluye la posibilidad de solicitar la información pública obrante en la Administración respecto de procedimientos ya concluidos ni, por lo tanto, limita ni condiciona la posibilidad de acceder a la información pública por la vía prevista en la Ley 19/2013
La Ley del suelo al regular la acción urbanística no establece un régimen alternativo que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia respecto al acceso a la información pública obrante en poder de la Administración.