Conducta culpable y conducta antijurídica en el procedimiento sancionador
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El legislador desarrolla el principio de responsabilidad de la potestad sancionadora en el artículo 28 de la Ley 40/2015.
Solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.
Rige en el derecho administrativo el principio de culpabilidad, no resultando aplicable un régimen de responsabilidad objetiva.
La normativa precedente, Ley 30/1992, hacía referencia a que solo podían ser sancionados los que habían resultado responsables de la infracción administrativa, “aun a título de simple observancia”, lo que parecía desprender una responsabilidad objetiva contraria al principio de culpabilidad.
La normativa actual despeja las posibles dudas, señalando la necesidad de que concurra dolo o culpa, considerada esta última como el descuido o imprudencia.
En el dolo se da la voluntad de ejecutar la acción, lo que deriva en una mayor reproche social.
Además de culpable, la conducta ha de ser antijurídica, es decir, que no se encuentra válidamente justificada de forma que merezca un reproche social y jurídico.
Voy a referirme a dos sentencias del Tribunal Supremo que analizan la necesaria concurrencia de culpabilidad y de antijuricidad que debe darse en una conducta para que pueda ser sancionada.
Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 23 de septiembre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:4032, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si la infracción grave consistente en la conducta de «no ingresar» o «no efectuar el ingreso en la cuantía debida», prevista en el artículo 22.3 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, exige el elemento del dolo o culpa especial para su concurrencia o si, por el contrario, basta para la integración en el tipo sancionador con la mera constatación de los hechos contemplados en el indicado precepto«.
Señala el Tribunal Supremo:
«No está de más recordar que el ordenamiento punitivo del Estado tiene dos manifestaciones, la penal y la administrativa sancionadora, lo que explica la existencia de matices entre ambas, muchas veces de difícil precisión, pero que no puede hacer olvidar que el Derecho administrativo sancionador es, primariamente, Derecho administrativo, sin perjuicio de que la especificación de sancionador remita, en primer término, al nivel punitivo común superior y, en su defecto, al Derecho penal.
[…] la vigencia del principio en todos los campos del Derecho administrativo sancionador, debiendo recordar en este punto que el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dispone que «solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativas, las personas físicas y jurídicas […] que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa», lo que implica, según el Tribunal Constitucional, la afirmación del «principio de responsabilidad subjetiva que rige en el ámbito del Derecho administrativo sancionador»(auto 148/2022, de 15 de noviembre ), constituyendo la culpabilidad el elemento subjetivo esencial de la infracción, diferente del alcance que el grado de culpabilidad pueda tener en la graduación de las sanciones [ artículo 29.3.a) de la Ley 40/2015, citada].
[…] el mismo Tribunal Constitucional ha advertido de que la vigencia del principio de culpabilidad en las sanciones administrativas no es tan intensa como en la sanción penal, pues puede ser matizada ( sentencias 76/1990 y 246/1991, citadas, y 129/2003, de 30 de junio).
Es decir, la culpabilidad en el Derecho administrativo sancionador admite una caracterización propia y diferente de la que tiene en el Derecho penal. En otras palabras, aunque la culpabilidad es exigible en las infracciones administrativas, no lo es en los mismos términos que en Derecho penal.
[…] el alcance de la exigencia de la motivación de la culpabilidad en el ilícito administrativo de referencia, lo que dependerá, según hemos dicho, de las circunstancias de cada caso, sin que siempre deba exigirse una mención expresa, pues habrá ocasiones en que no sea necesario, baste alguna indicación menor o, incluso, implícita, mientras que, en otros, se requerirán mayores argumentos, dependiendo, ciertamente, de las alegaciones realizadas en el expediente y de los hechos discutidos, pero sin que valga, en modo alguno, el empleo de fórmulas estereotipadas o argumentos genéricos que valdrían para todos los supuestos y no descienden al examen concreto de cada coyuntura».
Y concluye el Tribunal Supremo en el asunto casacional planteado:
«En la infracción consistente en «no ingresar» o en «no efectuar el ingreso en la cuantía debida» de las cuotas que recauda la Tesorería General de la Seguridad Social, prevista en el artículo 22.3 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social , texto refundido aprobado por Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto, rige el principio de culpabilidad, debiendo apreciarse y motivarse la concurrencia de culpa conforme a las circunstancias fácticas y jurídicas de cada caso, sin que sea exigible «dolo o culpa especial».
Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 24 de septiembre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:4036, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad o de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, en la realización de vertidos que incumplan la normativa vigente, desde el punto de vista del Derecho Administrativo sancionador».
Señala el Tribunal Supremo:
«Como es sabido, el Derecho Administrativo sancionador se inspira en los principios del Derecho Penal, principios que actúan como límites de la potestad sancionadora. Entre estos principios destaca el de culpabilidad que implica que no puede imponerse una sanción si no existe dolo o culpa en la conducta del infractor. Es decir, la Administración no puede sancionar automáticamente por el mero resultado (responsabilidad objetiva), sino que debe probar que la persona física o jurídica actuó con intención (dolo) o negligencia (culpa).
Para el examen de la culpabilidad es necesario analizar el desarrollo de los hechos que están tipificados como infracción y su participación en ellos del infractor.
[…] la acción típica consiste en realizar vertidos por el titular de la actividad generadora del mismo en determinadas condiciones que causan daños a los bienes de dominio público hidráulico sin contar con la autorización pertinente.
[…] La parte recurrida no niega que sea la titular de la actividad generadora del vertido, ni que este no se haya llevado a cabo, por lo que acción típica se habría realizado.
Tampoco se niega que los vertidos se hayan realizado con conocimiento y voluntad de los responsables de ambas administraciones, de manera que concurre el elemento subjetivo del reproche que es propio de la culpabilidad.
[…] Efectivamente, siendo la conducta culpable no debe ser sancionada.
[…] Su línea de defensa, aunque no se exprese en estos términos, se asienta en la ausencia de antijuricidad, al no serles exigible un comportamiento diferente, dado el incumplimiento de la Junta de Andalucía de su obligación de proveer de las infraestructuras necesarias para realizar la depuración de vertidos. Ello es así porque el grado adecuado de depuración de las aguas, del que habla la resolución sancionadora, solo puede alcanzarse a través de determinadas infraestructuras que corresponde proyectar y ejecutar a la Junta de Andalucía.
[…] La exclusión de la antijuridicidad en el Derecho Administrativo sancionador significa que, aunque un hecho encaje formalmente en un tipo infractor, y dicho hecho sea imputable subjetivamente a una persona física o jurídica, no será sancionable si concurre una causa que justifique la conducta realizada.
Una de las causas que excluyen la antijuricidad es el estado de necesidad, causa de justificación que debe ser apreciada cuando se comete un hecho sancionable para evitar un mal mayor o un peligro grave, propio o ajeno, siempre que ese peligro sea real e inminente para bienes jurídicos relevantes como la vida, la salud, integridad, etc…, siempre que esa acción que contraviene el ordenamiento jurídico sea necesaria para evitarlo, al no existir otra vía menos lesiva y el bien jurídico que se trata de preservar tenga más valor que el bien lesionado.
En nuestro caso, el hecho que ha motivado la sanción (realización de vertidos no autorizados) se ajusta formalmente al tipo infractor, como antes señalamos, y es imputable tanto al Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira como al Ayuntamiento de Íllora. Para poder realizar el vertido ajustado a la legalidad era preciso contar con la obtención previa de la autorización y para que esa autorización se concediera era preciso también la existencia de unas infraestructuras de depuración de aguas residuales, cuyo proyecto y ejecución corresponde a la Junta de Andalucía, que ha incumplido esa responsabilidad, sin que las administraciones sancionadas puedan sustituirla en esa tarea por carecer de capacidad económica y competencia para realizarlas.
La alternativa al vertido, ante la imposibilidad de obtener la autorización y para no cometer la infracción, sería retener las aguas residuales en los hogares, circunstancia que, de forma notoria, pone en grave riesgo la salud de las personas que habitan en esos núcleos de población».
PD: El Tribunal Supremo, en la sentencia de 18 de diciembre de 2025, recurso ordinario, ECLI:ES:TS:2025:5893, se vuelve a pronunciar sobre el requisito de la culpabilidad en las infracciones administrativas.
Dice:
«el elemento de la culpabilidad es un presupuesto necesario para que un hecho pueda ser considerado como infracción administrativa, aun cuando sea típico, es decir, se adapte a la descripción de la conducta que se establece en la norma sancionadora. Dicha exigencia subjetiva, que constituye uno de los axiomas del Estado de derecho, viene impuesta, entre otras razones, porque la finalidad de prevención, general y especial, que comporta toda norma sancionadora, perdería eficacia si se impusiera por el mero aspecto objetivo del tipo sancionador, obviando el aspecto subjetivo de ejecutar el hecho con plena conciencia o, cuando menos, con omisión de la diligencia exigible para que dicha ejecución fue voluntariamente aceptada por el responsable. En otras palabras, para que pueda apreciarse una infracción se requiere, entre otros presupuestos, el de la culpabilidad del sujeto, en el sentido de que dicha ejecución sea voluntaria y con conocimiento de que la conducta es contraria a la ley y sancionable, esto es, el sujeto debe haber previsto o debió prever, de emplear la diligencia exigible a sus circunstancias, el resultado de sus actos a los que se anuda la imposición de la sanción.
[…] Sobre esa premisa, se dispone actualmente en el art. 28 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LRJAP), que, para imponer una sanción por hecho constitutivos de infracción administrativa, se requiere que los sujetos «resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa». Con acierto, ha corregido el legislador las referencias que se hacían en el art. 132 de la anterior Ley 30/1992, que condicionaba la culpabilidad incluso a la «simple inobservancia», exigiéndose ahora, con toda claridad, que el hecho ha de ser imputado al sujeto a título de dolo o culpa; esto, con conocimiento y reflexión concreta de que lo realizado constituye ilícito administrativo y, pese a ello, se ejecuta; o, cuando menos, que si no existe esa conciencia del ilícito, si se ha omitido la mínima diligencia exigible«.
