El artículo 69 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula la declaración responsable y comunicación previa.

Se trata de documentos suscritos o aportados por los interesados que permiten el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas

Como señala el Tribunal Supremo en las sentencias de 8 de marzo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:884, y de 20 de septiembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:3360, la declaración responsable o la comunicación previa son actos de los particulares, no de la Administración, que tienen la naturaleza de iniciadores de un procedimiento pero que, así mismo, lo finaliza.

Comunicación previa o declaración responsable ¿plazo para comprobar?¿y la prescripción?

En este sentido, debe recordarse que el artículo 21.1 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas exceptúa de la obligación de resolver:

«los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración«.

No existiendo obligación de resolver y teniendo las declaraciones responsables o las comunicaciones previas el carácter de actos iniciadores y finalizadores del procedimiento, la Administración ni dicta administrativo alguno ni está obligada a dictarlo por lo que tampoco se produce ningún tipo de acto presunto como consecuencia de silencio administrativo.

Por tanto, no existe un plazo normativamente establecido para que la Administración proceda a comprobar, durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad, la declaración responsable o comunicación previa presentada.

Cuestión distinta es que la comunicación previa o declaración responsable habiliten a la ejecución de un acto puntual o concreto, como pudiera ser la ejecución de obras, puesto que en ese caso los actos de comprobación por parte de la Administración resultarán limitados por los plazos prescriptivos que el legislador pudiera establecer, como pasa en el ámbito urbanístico con la ejecución de obras desde que están completamente terminadas.

El caso resuelto por el Tribunal Supremo, en la sentencia de 8 de marzo de 2023, se refiere al ejercicio de un derecho o actividad continuada, pues se refiere a la posibilidad de realizar la comprobación «durante todo el tiempo de ejercicio», de forma que esa continuidad impide el inicio de un plazo prescriptivo y, por tanto, de una limitación temporal para los actos de comprobación material del ejercicio de la actividad.

Ahora voy a comentar una interesante sentencia del Tribunal Supremo, en el que analiza la naturaleza jurídica de las comunicaciones previas y si pueden ser objeto de recurso

Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2026

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 20 de abril de 2026, ECLI:ES:TS:2026:1745, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«si la comunicación -previa– de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, por tanto, cabe la interposición de recurso en vía administrativa y contencioso-administrativa contra la misma».

La Junta de Gobierno Local toma conocimiento de la presentación de una comunicación previa para el ejercicio de una actividad.

Se presenta recurso de reposición contra dicha toma de razón, y se resuelve el mismo declarando que la comunicación previa no puede ser objeto de recurso administrativo.

El juzgado de primera instancia rechaza la causa de inadmisibilidad señalando que lo recurrido no es una comunicación previa sino un acuerdo municipal.

En segunda instancia, el Tribunal, confirma que la comunicación previa de inicio de la actividad no es un acto administrativo susceptible de recurso, aunque cuestión distinta será aquella en la que la administración declare si las circunstancias reflejadas en la comunicación previa referida se ajustan o no a la realidad, de manera que cualquier actuación de comprobación si constituirá un acto administrativo impugnable, y desestima el recurso de apelación.

La Comunidad de Propietarios y DIRECCION005 , del municipio de Tossa de Mar, frente a la anterior sentencia presentó escrito de preparación de recurso de casación, en el que expresaba como motivo de impugnación que las comunicaciones previas para el inicio de una actividad aprobadas por silencio administrativo son susceptibles de ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa si dan lugar a la obtención de facultades o derechos que vulneren la normativa urbanística aplicable, sin necesidad de que exista un acto administrativo de fiscalización de su eventual legalidad.

Razonamiento del Tribunal Supremo

Tras la Directiva 2006/23/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, referente a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios o Directiva Bolkenstein) y la implantación normativa del nuevo régimen liberalizador del acceso y ejercicio de las actividades de servicios, concretado -a los efectos que ahora nos interesan en el artículo 69 de la Ley 39/2015, el inicio de la actividad se condiciona a una manifestación del sujeto que desea ejercer aquélla, comunicando a la Administración que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la Administración efectúa un control a posteriori para verificar que, efectivamente, se cumplen aquellos requisitos. Se trata, por tanto, de actos del interesado, pero no son solicitudes, de manera que la Administración está exonerada de la obligación de resolver.

La comunicación previa y la declaración responsable evitan la tramitación de un procedimiento administrativo, residenciándose la intervención administrativa en un control posterior. Son, por tanto, actos jurídicos de carácter privado, que habilitan para el ejercicio de un derecho o actividad, con eficacia propia, externa y jurídico-pública, sin precisar de ulterior confirmación administrativa.

No existe un procedimiento autorizatorio que, iniciado con una solicitud del sujeto, deba concluir con una resolución administrativa «otorgando permiso» a aquél para realizar la actividad pretendida. Al liberalizarse el ejercicio de la actividad, el sujeto puede dar comienzo a ésta, si cumple los requisitos legales, una vez comunique esta circunstancia a la Administración; y será entonces cuando la Administración lleve a cabo su actividad de control.

El Tribunal Supremo hace referencia a tres sentencias previas, de 8 de marzo de 2023 (RCA 8658/2021), de 17 de octubre de 2022 (RCA 3837/2020) y de 20 de septiembre de 2022 (RCA 7031/2021).

De dos de ellas hacía mención en la entrada que enlacé antes.

En esas sentencias se expone el origen, justificación y naturaleza de las comunicaciones previas y de las declaraciones responsables, diferenciándolas de los actos administrativos autorizatorios de actividad.

No son actos administrativos, pues a través de ellos no se expresa ninguna voluntad de la Administración, ni positiva ni negativa, en cuanto al ejercicio de la actividad que se declara o comunica, ni tampoco puede presumirse dicha voluntad. Tampoco el despliegue de efectos consistente en la realización de la actividad declarada o comunicada se puede considerar amparado por una decisión administrativa. La posición de la Administración es de mera receptora del escrito correspondiente, sin que esa recepción suponga autorización implícita.

Tampoco la presentación de esos escritos se puede considerar como actos de inicio de un procedimiento administrativo, puesto que su eficacia, en cuanto al desarrollo de la actividad, se despliega desde el mismo momento de la presentación, sin que sea necesaria la realización de ninguna actividad adicional.

Y al no tener la Administración la obligación de resolver puesto que no hay ninguna solicitud no opera el instituto del silencio administrativo.

Si la comunicación previa y la declaración responsable no son actos administrativos, ni expresan voluntad alguna de la Administración, es claro que no se puede interponer frente a ellos recurso alguno, ni administrativo ni jurisdiccional, sin perjuicio, claro está, de que si la Administración, en el ejercicio de sus potestades de comprobación, control e inspección, dicta determinados actos estos si tendrán la naturaleza de actos administrativos y ,en consecuencia, si se dan los requisitos para ello, podrá ser objeto de impugnación.

Lo expuesto anteriormente no supone que se produzca indefensión de los terceros afectados por la actividad cuyo desarrollo ha sido comunicado previamente o declarado responsablemente, al no poder accionar contra ellos, por cuanto siempre se podrá acudir a la Administración para que ejerza sus potestades de control, comprobación o inspección, y, en el caso de que ésta se mantenga inactiva ante tales peticiones, siempre se podrá reaccionar frente a su silencio, que en este caso sí puede constituir un acto administrativo presunto.

El Tribunal Supremo confirma lo razonado por la sentencia de primera instancia que decía:

«QUINTO.- Pues bien, tal y como se ha indicado en el fundamento jurídico tercero, el objeto del presente recurso no viene constituido por la comunicación previa en su día presentada, que obviamente no puede ser objeto de recurso ni de enjuiciamiento en sede contencioso-administrativa, sino que el objeto del presente recurso, es el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 22.10.2019 por el que interpuesto recurso de reposición contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tossa de Mar de fecha 5.6.2019 por el que se da por enterada de la comunicación previa de la Sra. Loreto de una actividad inocua de servicios inmobiliarios a desarrollar en el local situado en la DIRECCION001 , y se condiciona, se dice, la concesión de la licencia a la presentación de la colegiación del técnico y de la acreditación de la existencia de seguro de responsabilidad civil, se comunica a la Comunidad de Propietarios y DIRECCION005 , del municipio de Tossa de Mar que las comunicaciones previas presentadas por los interesados no son objeto de recurso administrativo.

De este modo, el acto por el que se resuelve el recurso de reposición, de iure, está inadmitiendo el recurso administrativo interpuesto, al confundir la comunicación previa en su día presentada, con el acto administrativo posterior recurrido que, se insiste, además no se limita a tenerla por presentada. El hecho de que la resolución del recurso de reposición proceda a comunicar a la recurrente que las comunicaciones previas presentadas no son objeto de recurso así lo confirma, dado que nada resuelve en orden a entender estimado o desestimado el recurso de reposición interpuesto contra el acto de la Junta de Gobierno Local. Y esa inadmisión resulta no ajustada a derecho, dado que Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 5.6.2019 es perfectamente recurrible en vía administrativa, como por otra parte, el mismo señalaba en su parte final, sin que quepa confundirlo con la comunicación previa presentada con anterioridad por la interesada. El objeto del recurso de reposición interpuesto en vía administrativa es el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 5.6.2019 y no la comunicación previa, por lo que no resulta procedente su inadmisión a trámite al no concurrir la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 116 c) de la Ley 39/2015.

De este modo, se debe estimar el recurso interpuesto, procediendo a la anulación del acto impugnado, Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 22.10.2019, dado que inadmite el recurso interpuesto de modo indebido. Anulado el citado acuerdo de inadmisión se debe enjuiciar el acto recurrido en vía administrativa, es decir, el Acuerdo de 5.6.2019. Y, en ese sentido, sin perjuicio de que, efectivamente, las comunicaciones previas suponen actuaciones de los particulares claramente diferenciadas de las licencias, como antes se argumentó, y, por tanto, no resultaban afectadas por el acuerdo de suspensión de licencias adoptado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Girona de 17.1.2019, que no incluye, al no ser objeto de cita, ni las declaraciones responsables ni las comunicaciones previas, sino únicamente las licencias y autorizaciones; se debe proceder a anular el apartado segundo del citado Acuerdo por el que se condiciona la presente licencia, se dice, a la presentación de una documentación. Y se debe anular porque, en esto no existe controversia entre las partes, la prestación de servicios inmobiliarios en local, de conformidad con la normativa entonces de aplicación, Anexo ll apartado F 411 de la Ley 16/2015, de 21 de julio, de simplificación de la actividad administrativa de la Administración de la Generalitat y de los gobiernos locales de Cataluña, cuya comunicación previa presentó la Sra. Loreto , no está sometida al régimen previo de concesión de licencia municipal al tratarse de una actividad inocua, sino que está sometida al régimen de comunicación previa. Por lo que no se puede acordar la concesión de licencia bajo condicionante, dado que ninguna licencia se puede conceder o denegar al efecto por parte del Ayuntamiento. En cambio, los apartados primero, tercero y cuarto se consideran correctos y ajustados al régimen normativo de comunicación previa».

Ninguna tacha puede hacerse a estos razonamientos, posteriormente confirmados por la Sala de Barcelona, plenamente conformes con la doctrina que se acaba de establecer, por lo que el Tribunal Supremo declara que no ha lugar al recurso de casación.