Estudio económico presentado por el licitador con su oferta económica

Es habitual, en contratos de cierta entidad, la exigencia de que, con la oferta económica, se exija la presentación del estudio económico que da lugar a dicha oferta.

La cuestión que muchas veces surge es qué naturaleza tiene dicho estudio, si debe o no analizarse, o con qué profundidad, o si puede ser causa de exclusión.

Se trata de una cuestión que genera controversias y que voy a comentar a raíz de distintas resoluciones

Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 16 de febrero de 2018

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución 164/2018 de 16 de febrero de 2018, analiza la naturaleza del Plan Económico Financiero.

La recurrente alega que el Plan Económico Financiero presentado por el licitador se configura como el garante de la coherencia, fiabilidad y viabilidad de los datos aportados con la oferta, de modo que su función en modo alguno es meramente informativa, sino que se constituye como documento esencial justificativo de que la oferta es coherente, fiable y viable. Además para la justificación de la viabilidad se exige que el plan arroje un resultado final que debe ser positivo.

Dice el Tribunal que el Plan Económico Financiero no forma parte de la oferta económica, no siendo objeto de valoración. Se incluye en el sobre C, junto con la oferta económica, porque si se incluyera en el sobre B existiría la posibilidad de conocer anticipadamente datos de la oferta económica.

Señala el Tribunal que la previsión establecida en la cláusula 14 del PCAP de que la mesa excluirá aquellas proposiciones en las que la proposición evaluable mediante fórmula no guarde concordancia con la documentación examinada y admitida, no se refiere al Plan Económico Financiero, que no se evalúa mediante fórmula, sino a la oferta económica propiamente dicha.

Cita el Tribunal la sentencia 52/2016 del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que dice:

«Y sí se produjo algún error de cálculo el imprevisión por la adjudicataria, lo cierto es que sólo a ella podía afectarle al obligarse, a su riesgo y ventura, a llevar a cabo su oferta técnica conforme al precio de adjudicación; sin que viniera obligada la Administración, como pretende la recurrente, a una comprobación exhaustiva de todas y cada una de las partidas que integran el estudio económico con base en el cual se hizo la oferta, hasta el punto de que los errores o incorrectas valoraciones (…) hubiesen de determinar que no pudiera ser tenida en cuenta la oferta económica presentada. Cuestión distinta hubiera sido que, atendidos la oferta económica presentada y el estudio económico, pudiera concluirse, lo que no es caso (…), que la propuesta de la presentada contuviera valores anormales o desproporcionados que evidenciarán que aquella no podía cumplirse».

Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 30 de septiembre de 2019

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución 1103/2019 de 30 de septiembre de 2019, analiza un recurso en el que, entre varias alegaciones, impugna la previsión del pliego de cláusulas administrativas de un contrato en el que se prevé la exclusión de ofertas cuando el Plan de Explotación, el Estudio de Demanda o el Estudio Económico no se consideren válidos, según los criterios de validez que se expresan en la propia cláusula.

La recurrente considera contraria a derecho esta previsión, y, en todo caso, la falta de un trámite de audiencia al contratista en procedimiento contradictorio antes de que se adopte la decisión de exclusión.

El recurrente no cuestiona que sea procedente exigir la presentación de estos documentos. Antes, al contrario, lo considera sumamente razonable en términos económicos, pues obliga a los licitadores a explicar detalladamente los fundamentos, parámetros e hipótesis consideradas para la elaboración de las proposiciones económicas, otorgando seriedad y rigor a las mismas.

Sí cuestiona que los parámetros que utiliza el pliego para definir los diferentes planes y estudios como no válidos, son vagos, inconcretos y subjetivos, particularmente en lo que a los estudios de demanda y económico se refiere.

El Tribunal comparte efectivamente que la expresión, ”hipótesis y prácticas inadecuadas desde una perspectiva técnica o económica” referida al Estudio de Demanda, es un concepto jurídico indeterminado qué quizás podría y debería precisarse más, aunque esta expresión es la misma que utiliza el artículo 149.4 de la LCSP para determinar la falta de justificación de la oferta incursa en presunción de anormalidad o desproporción.

Y en cuanto a la expresión: “que no cuantifique de forma adecuada y coherente todos los gastos y todos los ingresos de explotación”, utilizada en relación con el Estudio Económico, para considerarlo “no válido” y, por tanto, proceder la exclusión de la oferta, se considera que no es lo suficientemente precisa, teniendo en cuenta que puede tratarse de ofertas no incursas en presunción de anormalidad o desproporción, y que en este caso ofrecerían prestar el servicio por un precio que se aproximaría razonablemente al presupuesto de licitación fijado por la Administración y a las ofertas del resto de licitadores.

Por ello, el Tribunal estima el recurso en ese concreto aspecto para que el PCAP precise con suficiente detalle qué se entiende o cuáles son las referencias para determinar la adecuación y coherencia de la cuantificación de los gastos y de los ingresos y qué ocurre en caso de que algún gasto o algún ingreso no se cuantifique por error o por simple omisión, para declarar no válidas las ofertas por el Estudio Económico presentado.

Además de lo anterior, también se estima el recurso en cuanto a que es procedente que exista un trámite de audiencia, previo a la exclusión por parte de la mesa de contratación, en relación con los tres Planes o Estudios que deben acompañar a la oferta económica. Los parámetros utilizados por el PCAP, y los que se puedan establecer como consecuencia de la estimación de este motivo de recurso en relación con el Estudio Económico, siempre tendrán un cierto grado de indeterminación, y por tanto afectan a la seguridad jurídica de los licitadores sobre las causas que pueden determinar la exclusión o no de su oferta, y dado que este trámite no es uno de los que expresamente establece la LCSP, se considera procedente la aplicación analógica del artículo 82 de la Ley 39/2015 (Disposición final cuarta de la LCSP), y conceder a las empresas a las que la mesa de contratación considere que deben ser excluidas por no estimar válidos sus Planes y Estudios, un trámite de audiencia, previo a dicha exclusión, para que tengan la oportunidad de alegar y precisar las razones por las que ellos sí estiman válidos los planes o estudios presentados, en oposición a las razones alegadas por la Administración.

Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 25 de enero de 2024

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución 83/2024 de 25 de enero de 2024, analiza el recurso contra la exclusión de una licitadora por una supuesta inviabilidad de su propuesta económica.

Señala el Tribunal que en primer lugar debe analizarse la conformidad a Derecho del trámite de examen de la viabilidad de una oferta no estando incursa en presunción de anormalidad.

La presunción de estar incursa la oferta presentada en anormalidad deviene de un hecho objetivo, cumplir los parámetros que como tal la identifican en el PCAP, es más la presunción no lo es iure et de iure sino iuris tantum, es decir no basta con la concurrencia del hecho objetivo que determina la presunción de anormalidad para que la oferta pueda declararse inviable, es necesario seguir un procedimiento contradictorio, en que el licitador incurso en la presunción tiene la oportunidad de justificar la viabilidad de su oferta, incluidos los costes salariales, y el órgano de contratación, con el auxilio de un informe técnico, determinar si efectivamente la oferta es inviable o, si por el contrario, aparece justificado que, aun incurriendo en el parámetro fijado en el PCAP, puede cumplirse la oferta.

Dice el Tribunal que en ningún caso permite el artículo 149 de la LCSP sujetar a un licitador cuya oferta no está incursa en presunción de anormalidad al procedimiento contradictorio de justificación que establece, pues sólo cuando concurre la presunción de anormalidad le es dado al órgano de contratación evaluar la viabilidad de la oferta en la fase de adjudicación.

Tampoco cabe invocar el artículo 84 del RGLCAP que permite rechaza la proposición cuando “no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese del presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable”, pues no hay error en una proposición económica que se acomoda al pliego, es decir que es más baja que el presupuesto base de licitación, por una consideración subjetiva del órgano de contratación de entender que por su importe no cubre determinados costes, pues no hay equivocación en pujar por debajo del presupuesto base de licitación, ni es manifiesto lo que no es palmario, sin necesidad de interpretación alguna, por no ser evidente a los ojos de cualquiera, por lo que no hay error manifiesto que permitiría el rechazo de la oferta.

Dice el Tribunal que la exigencia de justificación a la recurrente de su oferta, no estando incursa en presunción de anormalidad, y su consiguiente exclusión acordada son nulas, ex artículos 47.1.a) y e) LPACAP y 39.1 de la LCSP, por vulnerar los artículos 1.1 y 149 de la LCSP.

Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 25 de enero de 2024

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución 93/2024 de 25 de enero de 2024, analiza un recurso en el que se alega el incumplimiento de los pliegos técnicos por parte de una licitadora, a raíz del análisis del estudio económico que presenta.

En concreto se alega que no se presupuesta de manera específica una partida para el personal de retén para domingos y festivos, o para determinados perfiles profesionales exigidos, por lo que incumple algunas de las exigencias del pliego en relación con el personal mínimo a adscribir a la ejecución del servicio, y por ello su oferta debería ser excluida de la licitación.

Dice el Tribunal que debe analizarse el valor del documento “estudio económico de la oferta”.

Se trata de una exigencia —la de aportación de este documento— llamativa dado que la Ley con carácter general no exige a los licitadores en un procedimiento de contratación la acreditación de la viabilidad de la oferta que formulan, más allá del caso1 en que dicha oferta incurra en valores anormalmente bajos. Lo que daría lugar a plantearse si la mesa o el órgano de contratación deberían hacer un estudio específico de viabilidad de las ofertas, con base en los estudios económicos aportados, que les permitiera excluir a aquellas que no la justificasen, a pesar de no presentar las ofertas valores anormalmente bajos o desproporcionados.

De acuerdo con lo dispuesto en los pliegos, dice el Tribunal que el estudio económico aportado con la oferta vendría a ser el escrito a que se refiere el artículo 149.4 de la Ley (escrito de justificación y desglose de los precios de la oferta para acreditar la posibilidad de cumplimiento de la oferta), si bien aportado de una manera anticipada, junto con la oferta. La mesa de contratación no realizó ningún tipo de valoración del estudio económico aportado por las licitadoras, en orden a verificar la viabilidad de sus respectivas ofertas —ni encargó a ningún técnico que efectuara dicha valoración—, lo que respondería al hecho de que no se había detectado que concurrieran en la oferta en cuestión valores anormalmente bajos.

En la Resolución núm. 460/2023 decía el Tribunal:

“conceptualmente el estudio económico es un documento diferente, con distinta naturaleza y distinta finalidad, del documento de oferta, que es el que en rigor plasma el compromiso específico asumido por la empresa en el caso de resultar adjudicataria”.

Precisamente con base en el peculiar valor, estimativo y no vinculante para la empresa, de los datos contenidos en el estudio de costes, este Tribunal ha considerado que no incurren en causa de exclusión empresas cuyo estudio de costes adolece de ciertos errores o inconsistencias (Resolución 1135/2019), o que plasman ciertas previsiones en cuanto a la ejecución del contrato que pueden separarse en cierto modo de la descripción del servicio contenida en los pliegos (Resolución 542/2018), teniendo en cuenta que, en cualquier caso, la empresa se encuentra comprometida a ejecutar el servicio en los términos indicados en su oferta y en el PPT.

El hecho de que en el documento denominado “estudio de costes” aportado por la adjudicataria se aprecie alguna omisión o desajuste respecto de la descripción detallada de las condiciones como debe ejecutarse el servicio contenida en el PPT no implica per se que la proposición de la empresa incumpla los pliegos

Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 15 de febrero de 2024

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución 198/2024 de 15 de febrero de 2024, analiza el recurso presentado respecto de una oferta de la que se alega que carece de viabilidad económica, por incorrección del estudio de demanda y del estudio económico, como consecuencia de una estimación irreal de los ingresos y de la demanda de viajeros, así como una estimación errónea de los costes derivados de la prestación del servicio, como no tener en cuenta el IPC, no adecuar las subidas salariales de los conductores a lo previsto en el Convenio sectorial, no computar los costes de las expediciones adicionales, ni los descuentos del 30% en los bonos.

Dice el Tribunal que la oferta presentada no está incursa en presunción de anormalidad, por lo que no procedía requerir ni estudiar la justificación de viabilidad de la oferta.

Dice el Tribunal en la Resolución 105/2024 de 1 de febrero:

“(…) el único medio a priori que la mesa de contratación tiene para examinar la viabilidad económica de una oferta es que la misma incurra en presunción de anormalmente baja o desproporcionada (…)”.

Por otro lado, el órgano técnico consideró y afirma en el informe del recurso, que formalmente, el contenido del estudio de demanda de la adjudicataria, el del estudio económico cumplen con lo exigido en los pliegos, siendo coherentes las previsiones de ingresos con las estimadas en su estudio de demanda, y la adjudicataria ha trasladado al estudio económico justificativo de la oferta presentada sus estimaciones de viajeros; revisado los pliegos.

En definitiva, señala el Tribunal que ni existen incoherencias en el estudio económico ni la oferta del adjudicatario ha sido formulada con valores que la hacen anormalmente baja según los parámetros contemplados en el Pliego.

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de noviembre de 2024

El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en la sentencia de 26 de noviembre de 2024, ECLI:ES:TSJCV:2024:5776, analiza el recurso interpuesto contra la resolución 93/2024 de 25 de enero de 2024 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, que he comentado anteriormente.

El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana estima el recurso y anula la resolución del del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

A la vista de lo dispuesto en los pliegos, que exigen la presentación de un «estudio económico de la oferta», con «justificación y desglose«, especificando los siguientes conceptos: plantilla con precios unitarios por especialidades según coste del Convenio colectivo de jardinería aplicable en vigor; materiales de conservación; instalaciones y comunicaciones; y otros costes del servicio, y en su apartado 18 destaca que dicho estudio económico acreditará la viabilidad de la oferta, «poniendo especial hincapié tanto en el cumplimiento de las obligaciones laborales en relación a las personas trabajadoras adscritos a la ejecución del contrato…», considera el Tribunal que el estudio económico forma parte de la oferta, de forma que la oferta del licitador no se ajusta, en cuanto al personal, a las exigencias de los Pliegos de la licitación.

Consideraciones finales

Como dije al principio, es relativamente habitual que en contratos de cierta entidad el órgano de contratación exija que, con la oferta económica, se presente un estudio económico que de soporte y justificación a dicha oferta.

Se trata de estudios económicos completos cuya necesidad o no de análisis, en el marco de la licitación realizada, es sumamente importante pues pueden contener alguna omisión o alguna previsión que podría llevar a la consideración de que la licitadora no va a cumplir el contrato en los términos reflejados en la licitación.

En general, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales considera que el estudio económico es un documento distinto a la oferta y que no debe ser objeto de análisis detallado en todos los casos, sino sólo para el caso de que la oferta incurra en baja anormal o temeraria.

Lo cierto es que esa previsión general, decae según lo que dispongan los pliegos de la licitación.

El artículo 34 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público señala que los contratos del sector público podrán incluir cualquier pacto, cláusula o condición siempre que no sean contrarios al “interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración”.

La libertad de pactos y acuerdos en la Ley de Contratos del Sector Público

De esta forma, para el caso de que se entienda necesario aportar un estudio económico con la oferta económica por parte de cada licitador, debe reflejarse de forma clara en los pliegos de la licitación, el carácter y sentido que se le haya dado a la exigencia del estudio económico y en qué casos será objeto de análisis y con qué amplitud