Estos días nos hemos enterado de la anulación del cese de Pérez de los Cobos como jefe de la Comandancia de la Guardia Civil de Madrid, puesto que ocupaba en libre designación.

La anulación se produce tras la estimación del recurso de casación interpuesto ante el Tribunal Supremo y que nos sirve para recordar las exigencias que, tanto el cese como la designación en un puesto de libre designación, deben respetarse

La estimación del recurso de casación la realiza el Tribunal Supremo en la sentencia núm. 424/2023 de 29 de marzo de 2023, que paso a comentar.

Antecedentes de hecho

El 24 de mayo de 2020 el Secretario de Estado de Seguridad dispuso el cese de Pérez de los Cobos como Coronel Jefe de la Comandancia de Madrid.

El cese se acordó por pérdida de confianza, en concreto por «por no informar del desarrollo de investigaciones y actuaciones de la Guardia Civil en el marco operativo y de Policía Judicial con fines de conocimiento».

El cese se desencadenó cuando el 22 de mayo de 2020 se filtraron en la prensa unas diligencias o informe que la Unidad Operativa de la Policía Judicial de la Guardia Civil (en adelante, UOPJ) entregó el día 21 al Juzgado de Instrucción nº 51 de Madrid en el curso de la investigación referida a las autorizaciones de actos multitudinarios en las fechas previas a la declaración del estado de alarma a raíz de la crisis sanitaria del COVID-19.

El 28 de julio de 2020 el Ministro del Interior desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Secretario de Estado de Seguridad.

El Ministro del Interior sostuvo, en síntesis lo siguiente:

  • No se ha pretendido que el recurrente y los miembros de la UOPJ faltasen al deber de guardar rigurosa reserva, sino que hubo filtraciones, razón por la que se le pidió, como superior de los oficiales responsables de la UOPJ, información de la que él mismo pudiese conocer, en concreto sobre las incidencias relevantes en torno a las investigaciones filtradas.
  • Ese requerimiento de información no era contrario al deber de reserva, ni afectaba al contenido de las investigaciones y no se dirigió a la propia UOPJ sino al recurrente como Jefe de la Comandancia y sólo sobre la que dispusiera como superior jerárquico y mando orgánico. Tal información, por su trascendencia, debía conocerla la Directora General de la Guardia Civil y demás órganos superiores del Ministerio del Interior.

El 31 de marzo de 2021 el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución del Ministro del Interior.

El 15 de septiembre de 2021 la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional estima el recurso de apelación interpuesto por la Abogacía del Estado.

Interés casacional objetivo

La cuestión que suscita interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es:

«Determinar cuál es el contenido del deber de motivación exigible en las resoluciones administrativas que acuerdan el cese de funcionarios públicos en puestos de libre designación, y si, a tal efecto, resulta extensible la doctrina jurisprudencial establecida en cuanto respecta al deber de motivación de los acuerdos de cese en puestos de libre designación, también aplicable en el ámbito de la Guardia Civil«.

Razonamientos de la sentencia de apelación – Audiencia Nacional

La Audiencia Nacional rechaza la aplicación del criterio seguido por la sentencia del Tribunal Supremo 1198/2019, de 19 de septiembre (recurso de casación 2740/2017) por entender que no resulta aplicable a la Guardia Civil, que se rige por la Ley 29/2014.

En aquella sentencia el Tribunal Supremo fija jurisprudencia sobre la motivación de ceses en puestos de libre designación.

La Audiencia Nacional señala que basta con la pérdida de confianza, lo que no exige valorar si tiene razón de ser: eso es lo que significa que el cese sea discrecional

Dice la Audiencia Nacional:

  • La revisión judicial debe ceñirse al motivo expresado formalmente en el acto de cese, sin entrar en otras circunstancias diversas, incluso personales que no estén en la resolución impugnada
  • La idoneidad se aprecia desde un cierto margen de libertad y la Administración decide a la vista del historial profesional de los candidatos o aspirantes, con la consecuencia, en todo caso, de la eventual apreciación, con ocasión del oportuno control judicial, del vicio de desviación de poder de constatarse una marginación indebida de los principios de mérito y capacidad.
  • La clave es la pérdida de confianza que se basa en unas razones subjetivas amparadas por la decisión libre de cesarle.
  • No ha habido desviación de poder a la vista del expediente administrativo pues permite constatar una justificación suficiente del cese.
  • Hay motivación, es suficiente, la ha conocido el cesado sin que se pueda, conforme a la jurisprudencia, ir más allá del análisis de existencia de la motivación y de su suficiencia. Y, al quebrar la confianza, no tiene sentido la reincorporación al destino e imponer una relación profesional sustentada en la confianza.

Razonamientos del Tribunal Supremo

La sentencia del Tribunal Supremo 1198/2019 fijó doctrina sobre las exigencias de motivación para el cese en puestos de libre designación, «doctrina que pasó a jurisprudencia al reiterarse en otras sentencias posteriores».

La sentencia 1198/2019 parte de que la libre designación es una de las dos formas de provisión de puestos funcionariales, luego la idea de confianza que lo preside debe entenderse desde esa lógica funcionarial.

En cuanto a la confianza debe distinguirse:

  • La confianza exclusivamente personal, propia del nombramiento para cargos eventuales.
  • La confianza profesional, propia de la libre designación y que se ejerce para la provisión de puestos entre funcionarios de carrera.

En cuanto a la idoneidad debe distinguirse:

  • Si la forma de provisión es el concurso de méritos, el juicio de idoneidad pasa por integrar los conceptos que se toman como méritos evaluables predeterminados, para lo que se ejerce una modalidad de potestad discrecional, la discrecionalidad técnica.
  • Si la forma de provisión de puestos es la libre designación, lo determinante es que el libre juicio de idoneidad atienda, no a unos conceptos previamente fijados como méritos evaluables, sino a «los requisitos exigidos para el desempeño del puesto caracterizado por esa especial responsabilidad que justificó su clasificación como de libre designación y ese libre juicio de idoneidad es lo que integra la idea de confianza en que el designado realizará un buen desempeño del puesto».

El cese del puesto de libre designación exige:

  • Motivación formal por razones de idoneidad profesional, explicando porqué la confianza profesional que motivó el nombramiento ha decaído y porqué ya no se reúnen las condiciones para desempeñar un destino atendiendo a sus requerimientos.
  • Que la motivación no sea vaga o imprecisa, a base de expresiones opacas o estandarizadas.

En el juicio de la inidoneidad sobrevenida para el desempeño del puesto por pérdida de confianza, habrá un núcleo de libre apreciación que no corresponde al juez sustituir

Pero eso no impide, que en sede judicial se planteen si «son ciertos los hechos en los que se fundamentó la pérdida sobrevenida de la idoneidad» tal y como se contempla en la sentencia del Tribunal Supremo 723/2021, de 24 de mayo, recurso de casación 2453/2018.

El Tribunal Supremo declara, en la sentencia 1183/2022, de 27 de septiembre (recurso de casación 6650/2020), que el régimen general de cese en puestos de libre designación, deducible del EBEP, no pugna con el estatuto propio de la Guardia Civil, y dice «el marco jurídico propio de la Guardia Civil no impide, sino que confirma, la aplicación de nuestra doctrina sobre la motivación de los actos discrecionales en general, y de los que se concretan en el cese en puestos a los que se accedió por el sistema de libre designación, en la Guardia Civil».

La jurisprudencia del cese «general» en puestos de libre designación es aplicable al cese en puestos de libre designación en el ámbito de la Guardia Civil

Conclusiones del Tribunal Supremo

Concluye el Tribunal Supremo en la sentencia núm. 424/2023 de 29 de marzo de 2023 lo siguiente:

  • Confirma la jurisprudencia plasmada en la sentencia 1198/2019, seguida por otras posteriores, en cuanto a la exigencia de motivación de los actos de cese en puestos de libre designación.
  • La citada jurisprudencia es aplicable a los miembros de la Guardia Civil, de acuerdo con lo declarado en la sentencia 1183/2022.
  • Cabe el control jurisdiccional de la certeza de los hechos alegados para sostener la pérdida sobrevenida de idoneidad para el destino, de acuerdo a lo declarado en la sentencia 723/2021.

Por último, y aplicando lo anterior al cese de Pérez de los Cobos como Coronel Jefe de la Comandancia de Madrid, el Tribunal Supremo dice:

  • La razón del cese es confusa y sobre lo que se dice que no informó era sobre las “investigaciones y actuaciones” de la UOPJ, lo que estaba expresamente prohibido por la Magistrada que dirigía la investigación.
  • La causa invocada es ajena a una inidoneidad sobrevenida para el cargo, como lo prueba que la iniciativa de cese no procediera de los mandos y no responde a una valoración negativa de la profesionalidad e idoneidad del recurrente.