Trámite de información pública ¿Cuándo procede su reiteración?

La Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula los trámites de audiencia e información pública a los efectos de garantizar la transparencia y el conocimiento de concretos procedimientos o expedientes por los interesados o, en su caso, personas en general, con el fin de que no sufran indefensión y puedan presentar las alegaciones, justificaciones o documentos que estimen pertinentes.

El trámite de audiencia se regula en el artículo 82.

El trámite de audiencia se abre una vez instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución (en el procedimiento sancionador se abre una vez redactada la propuesta de resolución por el órgano instructor).

El trámite de información pública se regula en el artículo 83.

El trámite de información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiera.

En la entrada que enlazo a continuación analizaba en qué supuestos debía reiterarse el trámite de audiencia o de información pública.

Trámite de audiencia o de información pública ¿Cuándo ha de reiterarse?

Y concluía, en esa entrada, lo siguiente:

«El artículo 82.4 de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común dice:

«Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado»

Cuando nos encontramos ante un procedimiento administrativo destinado a la producción de un determinado acto administrativo debemos de guiarnos de forma análoga por lo señalado en dicho precepto, de forma que, una vez ya concedido el trámite de audiencia, solo habrá de concederse nuevo trámite de audiencia si se incluye algún nuevo hecho, alegación o prueba, no teniendo tal consideración los siguientes informes que puedan emitirse de acuerdo a las normas del procedimiento.

Cuestión distinta se produce en la elaboración de disposiciones de carácter general.

Cuando lo que está en proceso es la elaboración de una disposición de carácter general no habrá de repetirse el trámite de audiencia o la información pública realizadas cuando:

• Las modificaciones fueran introducidas como consecuencia de alegaciones realizadas en el trámite de audiencia o de información pública.
• Las modificaciones del texto no sean sustanciales, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto.

El hecho de considerar que una modificación de un texto normativo es o no sustancial es del todo casuística y tenemos un buen ejemplo de su análisis en la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:312″.

El Tribunal Supremo ha dictado una interesante sentencia en la que analiza si procede o no la reiteración del trámite de información pública ya realizado, y concluye que ha de reiterarse si se incorporan modificaciones sustanciales en el texto, con independencia de que estas procedan de alegaciones realizadas en dicho trámite.

De esta manera, lo que concluía en la entrada que analizaba, debe corregirse, de forma que cualquier modificación sustancial en el texto de una disposición general requiere de la reiteración del trámite de información pública.

Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2025

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 6 de mayo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:1900, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«reafirmar, reforzar, complementar, y, en su caso, matizar, o corregir la jurisprudencia de esta Sala sobre la necesidad de reiteración del trámite de audiencia o información pública, a fin de determinar si, reconocida por la Sala de instancia que la modificación por la Orden litigiosa tras el trámite de audiencia pública de las Ordenes ECO/697/2004 y EHA/1718/2010 tenía un carácter relevante en la estructura y sustancia normativa de la Orden combatida, puede justificarse la falta de reiteración del trámite de información pública en que las modificaciones de las Órdenes ECO/697/2004 y EHA/1718/2004 se produjeron como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública y en que la recurrente dispuso de un trámite de audiencia ante el Consejo de Estado en el que pudo alegar cuanto tuvo por conveniente».

Es objeto del recurso contencioso-administrativo la Orden ETD/699/2020, de 24 de julio, de regulación del crédito revolvente y por la que se modifica la Orden ECO/697/2004, de 11 de marzo, sobre la Central de Información de Riesgos, la Orden EHA/1718/2010, de 11 de junio, de regulación y control de la publicidad de los servicios y productos bancarios y la Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección del cliente de servicios bancario.

La sentencia de instancia concluye:

«Conforme a esta jurisprudencia el motivo de impugnación que analizamos no merece ser estimado. Pocas dudas puede ofrecer que la modificación por la Orden litigiosa tras el trámite de audiencia pública de las Ordenes ECO/697/2004 y EHA/1718/2010 tenía un carácter relevante en la estructura y sustancia normativa de la Orden combatida ETD/699/2020, lo que, en principio, hubiera exigido un nuevo trámite de información pública. Ahora bien, en el caso enjuiciado no podemos prescindir de dos circunstancias, cuales son que aquellas modificaciones de las Ordenes ECO/697/2004 y EHA/1718/2010 se produjeron como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública y que la hoy demandante dispuso de un trámite de audiencia ante el Consejo de Estado en el que pudo hacer las alegaciones que tuvo por conveniente respecto del proyecto de la Orden impugnada, que contenía las modificaciones correspondientes a las tres Ordenes ECO/697/2004, EHA/1718/2010 y EHA/2899/2011, por lo que no cabe aducir por la actora una situación de indefensión».

Razonamiento del Tribunal Supremo

Los trámites de consulta, audiencia e información pública en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general obedecen, como hemos visto, a un mandato constitucional, pues el artículo 105 de la CE remite a la Ley la determinación de un régimen de audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que les afecten.

La participación en la elaboración de las disposiciones generales procede del tronco de la participación en los asuntos públicos, que, de una forma genérica, establece el artículo 23 de la CE, y responde a varios objetivos: respondiendo a un principio democrático, lograr una Administración participativa, en que los propios ciudadanos puedan colaborar en la elaboración de las normas; mejorar la calidad normativa, al someter los proyectos de normas a un examen crítico antes de su aprobación; así como fomentar la transparencia en la gestión de los asuntos públicos.

Mientras que la audiencia en el procedimiento administrativo para la generación de actos administrativos se ubica en el contexto de los derechos de los interesados y encuentra su fundamento en el principio de contradicción y de conocimiento del expediente administrativo y; por tanto, de la defensa de los derechos que son propios de los interesados en un procedimiento administrativo.

Debe diferenciarse el trámite de consulta pública, que es previo a la elaboración de la norma, se realiza en una fase inicial, cuando aún no hay un texto normativo definido, permitiendo la incorporación de ideas desde su origen, de la audiencia e información pública, que tienen lugar cuando ya existe un borrador de la norma, con el objetivo de revisar y mejorar un marco previamente establecido (sobre su distinción, Sentencia de este Tribunal de 31 de enero de 2023, rec. 4791/2021).

La relevancia de la participación pública en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general se pone de relieve en la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2024, rec. 911/2022, que dice:

«No parece necesario, a los efectos del debate suscitado, examinar la importancia que esos trámites tienen en cuanto a la participación ciudadana en la aprobación de normas reglamentarias, aun cuando no está de más que recordemos, acorde a lo aducido en la demanda, la antes mencionada Ley sobre Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno, que contiene un mandato imperativo a las Administraciones para que articulen mecanismo de intervención de los ciudadanos, entre otras facetas, en la aprobación de disposiciones reglamentarias, exigencia que, conforme se declara en la Exposición de Motivos de la Ley, deja de ser un mero principio inspirador de la actividad de las Administraciones para convertirse en un deber de las Administraciones y un derecho que se reconoce a la ciudadanía«.

Recuerda el Tribunal Supremo que no cualquier vicio procedimental tiene efectos anulatorios.

En la sentencia de 10 de noviembre de 2020 (STS 3630/2020 – ECLI:ES:TS:2020:3630), dice el Tribunal Supremo:

«Respecto al examen de la alegación de infracción del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, conviene tener en cuenta que, según la jurisprudencia, tal y como señala la sentencia de 13 de noviembre de 2000, la elaboración de las disposiciones generales «constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 y regulado con carácter general en el artículo 24 CE, y un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter «ad solemnitem», de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte». En tal sentido, cuando se alude a la trascendencia de la inobservancia denunciada, se está haciendo referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de15 de diciembre de 1997 (recurso 715/1995)».

En la sentencia de 4 de febrero de 2021, rec. 3/2020, señala el Tribunal Supremo:

«2. Respecto de esa exigencia procedimental no está de más recordar lo siguiente:
1º Que el procedimiento de elaboración de disposiciones generales tiene por finalidad garantizar el acierto y legalidad de la norma que se elabora, así como su oportunidad (cfr. artículos 26.1 de la Ley del Gobierno). Como procedimiento especial responde a la idea de Administración participativa y para garantizar esos objetivos regula diversos momentos en los que se recaba el parecer ciudadano, en general o a través de organizaciones representativas, más entidades afectadas y Administraciones; además se recaban aquellos informes que sean preceptivos por serlo con carácter general o por exigirlos normas sectoriales.
2º La jurisprudencia ha declarado el rigor exigible en el cumplimiento de los trámites de ese procedimiento pues se ventila la promulgación de normas que integran el ordenamiento jurídico, que se insertan en el sistema de fuentes, luego tienen una eficacia general y vigencia indefinida, de ahí que las ilegalidades reglamentarias tanto sustantivas como procedimentales sean causa de nulidad de pleno Derecho.
3º Con todo, esa misma jurisprudencia sostiene una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales que, evitando caer en el puro formalismo, permita atender más a la finalidad a la que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (vgr. sentencia de la Sección Cuarta, de 13 de septiembre de 1996, recurso de casación 7198/1991)».

Destaca el Tribunal Supremo que es necesario reiterar el trámite de información pública cuando las modificaciones introducidas tengan un carácter sustancial, es decir, modifiquen de forma muy relevante el contenido del proyecto de norma sometido a dicho trámite

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 16 de octubre de 2023, 1262/2023, con cita de la sentencia de 10 de noviembre de 2020 (ROJ: STS 3630/2020 – ECLI:ES:TS:2020:3630), dice:

«Más concretamente, sobre la posibilidad de integración del vicio de nulidad en la elaboración de la norma reglamentaria, por omisión del trámite de audiencia de interesados, hay que traer a colación las sentencias dictadas el 10 de noviembre de 2020 (recurso de casación núm. 455/2018), y el 30 de septiembre de 2020 (recurso contencioso administrativo núm. 36/2019). En esta último se dijo que: «4º También tiene declarado la jurisprudencia que a lo largo del procedimiento de elaboración de un reglamento -precisamente por ese principio participativo que lo informa- es frecuente que va-ya cambiando la redacción del texto proyectado. Esto es normal, pero al no aplicarse el principio contradictorio la regla general es que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia, información o recabar informes a medida que en ese proceso de elaboración va cambiándose el proyecto que se gesta. 5º Esta regla general tiene como excepción aquellos casos en que los que en una nueva versión del proyecto se introducen cambios sustanciales, que afectan a los aspectos nucleares de lo proyectado (cf. sentencias de esta Sala, Sección Sexta, de 23 de enero de 2013, recurso contencioso-administrativo 589/201121; de la Sección Tercera de 21 de febrero de 2014, recurso de casación 954/2012; dos sentencias de la Sección Cuarta, ambas de 19 de mayo de 2015, recursos contencioso administrativos 534 y 626/2012 o la sentencia de la Sección Tercera 1253/2018, de 17 de julio, recurso contencioso-administrativo 400/2017, entre otras)».

En definitiva, dice el Tribunal Supremo, en el caso de cambios o alteraciones en el proyecto tras el trámite de audiencia o información pública, aunque hayan sido sugeridas en el curso de la propia tramitación, será necesario reiterar el trámite si los cambios introducidos son sustanciales.

La sustancialidad viene determinada en que los cambios introducidos afecten a aspectos nucleares de lo proyectado, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto.

En el caso analizado por el Tribunal Supremo no se discute el carácter sustancial de la modificación.

Señala el Tribunal Supremo que la sentencia de instancia se equivoca cuando considera que, pese a haberse producido una modificación tras el trámite de información pública que tenía un carácter sustancial (relevante en la estructura y sustancia normativa de la Orden combatida), puede justificarse la falta de reiteración del trámite de información pública en que las modificaciones de las Órdenes ECO/697/2004 y EHA/1718/2004 se produjeron como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública

Si la modificación producida tras el trámite de información pública es sustancial, es irrelevante que haya sido sugerida durante el propio trámite

Concluye el Tribunal Supremo la cuestión casacional analizada de la siguiente manera:

«declara, en interpretación del artículo 105.1 a) de la Constitución, el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y los artículos 133.2 y 3 de La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que si se produce una modificación de un proyecto de disposición de carácter general, tras el trámite de información o audiencia pública, con un carácter sustancial– relevante en la estructura y sustancia normativa de la disposición-, no se puede justificar la falta de reiteración del trámite de información pública en que las modificaciones se produjeran como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública ni meramente en que la recurrente dispusiera de un trámite de audiencia ante el Consejo de Estado en el que pudo alegar cuanto tuvo por conveniente».