La Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula los trámites de audiencia e información pública a los efectos de garantizar la transparencia y el conocimiento de concretos procedimientos o expedientes por los interesados o, en su caso, personas en general, con el fin de que no sufran indefensión y puedan presentar las alegaciones, justificaciones o documentos que estimen pertinentes.

El trámite de audiencia se regula en el artículo 82.

El trámite de audiencia se abre una vez instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución (en el procedimiento sancionador se abre una vez redactada la propuesta de resolución por el órgano instructor).

El trámite de información pública se regula en el artículo 83.

El trámite de información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiera.

La cuestión que analizo es cuando, o en qué casos, debe abrirse nuevamente el trámite de audiencia o trámite de información pública ante la existencia de nuevos documentos o la modificación de los preexistentes, nuevos hechos, nuevas apreciaciones…

Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2017

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 13 de junio de 2017, ECLI:ES:TS:2017:2431, analiza el recurso interpuesto por la Asociación Provincial de Cosecheros Exportadores de Tomates de Tenerife (ACETO) contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias por la que se desestimó el recurso interpuesto contra la resolución dictada por el Delegado del Gobierno de Canarias sobre reintegro de subvenciones.

Se recurre, entre otros asuntos, la denegación de un nuevo trámite de audiencia, tras la práctica de nuevas actuaciones que fueron relevantes para la resolución finalmente adoptada

Las nuevas actuaciones que señala la asociación, son:

  • Informes emitidos por la Abogacía del Estado sobre la concurrencia de la caducidad del expediente y sobre la necesidad de conceder nuevo trámite de audiencia.
  • Informe de la Delegación del Gobierno en Canarias, en cuanto órgano gestor, valorando sus alegaciones.
  • Informe de la Intervención oponiéndose a las alegaciones y negándose a conceder un nuevo trámite de audiencia.

La asociación recurrente dice que el no conceder nuevo trámite de audiencia determina la ausencia total del procedimiento o de trámites esenciales que conlleva la nulidad de pleno derecho o la anulabilidad del procedimiento.

Hechos

En el trámite de alegaciones, la recurrente planteó, entre otras cuestiones, la caducidad del procedimiento y, en su caso, la prescripción del derecho al reintegro.

La Abogacía del Estado emitió informe considerando que no se había producido la caducidad ni la prescripción del derecho a exigir el reintegro y, posteriormente, también emitió otro informe señalando la necesidad de conceder un nuevo trámite de audiencia a la vista del anterior informe emitido sobre la caducidad, «a la vista de que con posterioridad al trámite de alegaciones se ha incorporado al expediente hechos, alegaciones o pruebas diferentes a los aducidos por el interesado».

La Intervención Regional consideró que no era necesario someter el procedimiento a un nuevo trámite de audiencia por lo que procedía la continuación del expediente de reintegro.

Ante la discrepancia entre la Abogacía del Estado y la Intervención Regional, se solicitó nuevamente a la Abogacía General del Estado un informe que aclarase las discrepancias.

La Abogacía del Estado señala que puede prescindirse del trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución por entender que el informe de la Abogacía del Estado -considerando que no se había producido la caducidad ni la prescripción- no constituye un hecho nuevo, alegación o prueba nuevas que haga necesario conceder a las entidades beneficiarias un nuevo trámite de audiencia, al limitarse a responder a las cuestiones planteadas en su escrito de alegaciones

Conclusiones del Tribunal Supremo

La solicitud de un informe a los servicios jurídicos para que se pronuncien sobre una alegación jurídica planteada por la beneficiaria de la ayuda en su inicial de escrito de alegaciones (la caducidad del procedimiento y eventualmente la prescripción del derecho a reclamar) no constituye un hecho, alegación o prueba nueva en los términos previsto en el art. 84.4 de la Ley 30/1992 que haga necesario conceder a las entidades beneficiarias un nuevo trámite de audiencia, al limitarse a responder a las cuestiones planteadas por el afectado en su escrito de alegaciones.

Tampoco puede tomarse como tal los informes emitidos, en previsión de lo dispuesto en las normas de procedimiento, por el órgano gestor y la intervención valorando las alegaciones presentadas, ya que en dichos informes no se introducen nuevos hechos o alegaciones al debate, limitándose a cumplir con los trámites exigidos en la Ley General de Subvenciones y su Reglamento, en los que no se prevé un trámite de «replica» a los informes de dichos organismos antes de dictarse la propuesta de resolución.

Sentencia del Tribunal Supremo 7 de octubre de 2021

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 7 de octubre de 2021, ECLI:ES:TS:2021:3683, analiza un recurso interpuesto contra el Real Decreto 542/2020, de 26 de mayo, por el que se modifican y derogan diferentes disposiciones en materia de calidad y seguridad industrial.

Alega la demanda que las modificaciones introducidas por el Real Decreto recurrido lo han sido con posterioridad al trámite de audiencia

Razonamientos de la recurrente

La modificación realizada no ha sido el resultado de una petición o de una sugerencia surgida como consecuencia del trámite de audiencia concedido inicialmente porque, sencillamente, nadie solicitó la adición de los apartados cuestionados.

No resulta de aplicación la doctrina jurisprudencial que excluye la calificación de sustancial de todas aquellas modificaciones de las normas reglamentarias cuando dichas modificaciones surgen de iniciativas propuestas a lo largo del proceso de elaboración de la norma.

Razonamiento del Tribunal Supremo

Las modificaciones recurridas fueron introducidas como consecuencia de alegaciones realizadas en el trámite de audiencia

La doctrina de la Sala sobre modificaciones introducidas en el texto del proyecto de una norma, como consecuencia de su tramitación legal, resumida en la sentencia de 4 de junio de 2020 (recurso contencioso administrativo núm. 89/2018) de esta misma Sección, con cita y reiteración de otras similares, señala:

“Por lo pronto, en lo que se refiere a la alegada omisión del trámite de audiencia después de la modificación introducida en el texto de la Orden con relación a la propuesta originaria, debemos reiterar aquí las mismas razones que hemos expuesto en otras ocasiones en las que hemos dado respuesta a alegatos similares -sirvan de muestra las sentencias de esta Sala 1608/2017, de 25 de octubre (recurso contencioso-administrativo 1386/2016, F.J. 3º), 466/2018 de 20 de marzo de 2018 (recurso 454/2016, F.J. 2º), 1822/2018 de 19 de diciembre (recurso 4908/2016, F.J. 6º) y 35/2019, de 21 de enero (recurso 639/2017. F.J. 4º). Como señalábamos en esta sentencia citada en último lugar, que reitera las razones dadas en pronunciamientos anteriores, el hecho de que a largo de la tramitación del procedimiento de elaboración de un Real Decreto como el aquí impugnado se produzcan cambios con respecto a la propuesta originaria, propiciados o sugeridos por los sucesivos trámites e informes, es algo connatural al procedimiento administrativo, cuya finalidad es, precisamente, la de depurar el resultado final. Por tanto nada hay de anómalo en que en alguno o en varios puntos el texto finalmente aprobado del Real Decreto 706/2017 no coincida con el de la propuesta inicial.
Y siendo ello así, para que el alegato sobre la necesidad de reiterar el trámite de audiencia tuviese alguna consistencia habría sido necesario que la demandante justificase que los cambios introducidos constituyen modificaciones sustanciales del texto, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto”.

En síntesis, para que el alegato sobre la necesidad de reiterar el trámite de audiencia tuviese alguna consistencia habría sido necesario que la demandante justificase que los cambios introducidos constituyen modificaciones sustanciales del texto, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el proyecto inicial.

La recurrente no justifica que los cambios introducidos constituyan modificaciones sustanciales del texto, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición

Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 27 de enero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:312, analiza en interés casacional objetivo:

«la necesidad de reiteración del trámite de audiencia o información pública, a fin de determinar si, a la vista de las modificaciones introducidas en los artículos 8 y 10 del Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo, debía haberse procedido a la realización de un nuevo trámite de información pública/audiencia».

Sentencia de instancia

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid declaró la nulidad del Decreto 35/2019 por omisión del trámite de información pública en la tramitación del Decreto, por considerar que los ulteriores cambios operados dieron lugar a una redacción final distinta de la que figuraba en la primera redacción del texto, que sí había sido sometido al trámite de información pública.

La Sala de instancia se remite a otra sentencia suya, de 11 de marzo de 2021, de la que transcribe, entre otras, las siguientes razones jurídicas:

“La mera lectura del precepto, en su redacción originaria y en la finalmente aprobada por el Decreto de modificación impugnado en estos autos, pone de manifiesto que, en efecto, la disposición introducida en el párrafo subrayado por esta Sala resulta novedosa respecto al texto que fue sometido a información pública, siendo al mismo tiempo, tal como sostiene la parte actora, un cambio esencial […]

El carácter sustancial o esencial que, a juicio de esta Sala, cualifica las modificaciones introducidas en el proyecto de Decreto una vez superado el trámite de información pública, impide considerarlas, en los términos que usa la jurisprudencia, como un simple » ajuste» connatural al procedimiento de elaboración y aprobación de la disposición general, para meramente depurar el resultado final del texto normativo. Por el contrario, introducen cambios esenciales que modifican el régimen jurídico de los servicios de transporte público urbano en automóviles de turismo y, por esto, debieron ser sometidos al preceptivo trámite del que tratamos. La omisión del mismo respecto a estos preceptos también apoyará, pues, la nulidad que se declarará con la estimación ya anunciada del presente recurso sin necesidad de entrar a conocer del resto de los motivos impugnatorios articulados en el escrito rector».

Razonamiento del Tribunal Supremo

Ambas partes conocen y citan la reiterada doctrina del Tribunal Supremo sobre esta materia

Sólo en los supuestos en que ha habido cambios sustanciales en la norma en elaboración respecto al texto sometido a información pública, de tal forma que no es posible considerar que los interesados han podido manifestar su opinión sobre el texto que definitivamente va a ser aprobado, al diferir en su sentido o finalidad respecto del texto inicial, es necesario someter la citada norma a un nuevo período de información pública. Por el contrario, no es precisa la reiteración de dicho trámite cuando los cambios son accesorios o secundarios, o bien cuando se deben precisamente a propuestas o sugerencias surgidas en el propio proceso de elaboración de la disposición, en ocasiones por los propios interesados en el trámite de información pública.

Señala el Tribunal Supremo que la misma cuestión jurídica aquí examinada ya fue examinada en la sentencia de 29 de Septiembre de 2022, dictada en el recurso de casación nº 4145/2021, promovido por los mismos recurrentes contra el mismo Decreto 35/2019.

Las tres modificaciones que la Sala de instancia consideró que justificaban un segundo período de información pública, son:

  • La introducción de la posibilidad de planes de amortización de licencias por parte de los ayuntamientos en función del desajuste entre oferta y demanda;
  • La admisión de la titularidad de licencias de autotaxi por parte de personas jurídicas.
  • Algunas modificaciones respecto a las excepciones al límite de tres licencias por titular y la supresión del límite del 10% de licencias por parte de un mismo titular en cada municipio.

Dice el Tribunal Supremo que, como ya dijeron en la sentencia de 29 de septiembre de 2022, tratándose de un reglamento general sobre la materia, las modificaciones mencionadas no alteran la estructura global ni la finalidad o sentido de la norma, sino que se tratan de modificaciones de tres concretos puntos relativos a la titularidad de las licencias.

Un reglamento que regula un sector, como sucede en este caso con el trasporte público urbano de Madrid, necesariamente incide en numerosas cuestiones que son objeto de las consideraciones efectuadas tanto en los informes que se recaban como en las opiniones expresadas por los interesados en los trámites de información pública. Es normal, por tanto, que el texto final contenga variaciones de mayor o menor calado en la valoración final que hace el titular de la potestad reglamentaria. Desde esta perspectiva no puede afirmarse, como vamos a ver, que ninguna de las modificaciones que objeta la entidad que impugnó el decreto altere de forma esencial la disposición que fue objeto del trámite de información pública.

Hace el Tribunal Supremo un análisis de cada una de las modificaciones realizadas:

  • Atribución a los ayuntamientos de la facultad de hacer un plan de amortización de licencias en función de la relación entre oferta y demanda.

Desde el estricto punto de vista de la relevancia de la modificación, hay que considerar que los ayuntamientos ya tenían la posibilidad de establecer cupos o contingentes de taxis por debajo de la relación respecto a la población del municipio mediante planes de reordenación del sector. Añadir otra facultad más para permitir a los ayuntamientos ajustar la adecuada relación entre oferta y demanda mediante planes de amortización de licencias de autotaxi, si bien relevante, no supone una innovación radical frente al texto anterior, por mucho que sea obvio que le otorga a los municipios una mayor flexibilidad en la ordenación del sector. Es obvio, por lo demás, que tales planes de amortización habrán de estar debidamente justificados en los términos que contempla el propio precepto, lo que puede ser objeto de revisión judicial.

  • Titularidad de las personas jurídicas.

Se admite la titularidad por parte de las personas jurídica en las que el transporte público de viajeros en vehículos de turismo forme parte de su objeto social. Si bien el cambio es sin duda alguna relevante, tampoco supone una modificación sustancial que requiera por sí mismo un nuevo trámite de información pública, habida cuenta que las limitaciones numéricas en cuanto a las licencias de autotaxis por cada titular no varían, eso es, son las mismas que para las personasfísicas.

  • Modificaciones relativas a los límites de licencias por titular.

La desaparición del límite del 10%, subsistiendo el de las tres licencias, no puede calificarse un cambio sustancial de la norma aprobada, aunque permita a los titulares de poblaciones pequeñas y medias llegar a ese límite de tres licencias incluso si dicho número sea superior al 10 por ciento de las existentes.

Consideraciones finales

El artículo 82.4 de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común dice:

«Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado»

Cuando nos encontramos ante un procedimiento administrativo destinado a la producción de un determinado acto administrativo debemos de guiarnos de forma análoga por lo señalado en dicho precepto, de forma que, una vez ya concedido el trámite de audiencia, solo habrá de concederse nuevo trámite de audiencia si se incluye algún nuevo hecho, alegación o prueba, no teniendo tal consideración los siguientes informes que puedan emitirse de acuerdo a las normas del procedimiento.

Cuestión distinta se produce en la elaboración de disposiciones de carácter general

Cuando lo que está en proceso es la elaboración de una disposición de carácter general no habrá de repetirse el trámite de audiencia o la información pública realizadas cuando:

  • Las modificaciones fueran introducidas como consecuencia de alegaciones realizadas en el trámite de audiencia o de información pública.
  • Las modificaciones del texto no sean sustanciales, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto.

El hecho de considerar que una modificación de un texto normativo es o no sustancial es del todo casuística y tenemos un buen ejemplo de su análisis en la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:312.