El artículo 119.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas señala:

«El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial«

La prohibición de la reformatio in peius, también conocida como «no reforma a peor», es un principio jurídico que protege a los recurrentes, impidiendo que empeore su situación al resolver un recurso presentado por ellos. En esencia, significa que si alguien recurre una decisión (ya sea judicial o administrativa), el tribunal que conoce del recurso no puede modificar la decisión en perjuicio del recurrente, a menos que la otra parte también haya presentado un recurso.

La jurisdicción contencioso-administrativa goza del carácter pleno en cuanto a la falta de vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa, en respeto al derecho a la tutela judicial efectiva contemplada en el artículo 24.1 de la Constitución española.

No cabe invocar un carácter revisor de esta jurisdicción para omitir un pronunciamiento sobre cualquiera de los motivos esgrimidos por las partes en proceso, aunque no se hubieran alegado en la vía administrativa.

Cuestión distinta es que pueda el Tribunal resolver sin ser congruente con las alegaciones y las pretensiones planteadas por las partes

El artículo 33 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa dice:

«1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición.

2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno.

3. Esto mismo se observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos».

Esta diferencia entre la vía administrativa y la vía jurisdiccional, en el sentido de que la resolución del recurso en vía administrativa deben decidirse cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados (siendo congruente con la pretensión deducida) mientras que en vía jurisdiccional el Tribunal debe limitarse a los motivos aducidos por las partes, si bien si aprecia otros motivos puede trasladárselos a las partes para que formulen alegaciones, puede estar motivada en el distinto papel de las Administraciones Públicas en cada vía.

Sobre este papel de las Administraciones Públicas se manifiesta de forma muy relevante el Tribunal Supremo en la sentencia de 24 de marzo de 2021, ECLI:ES:TS:2021:1189, que señala que en el procedimiento administrativo no hay una contienda entre partes, es decir, no se trata de una posición enfrentada entre la Administración, que pretende dictar un concreto acto administrativo, y los particulares que por el contenido de dicho acto se vean afectados. Muy al contrario, una de las exigencias del procedimiento administrativo, como todo el actuar de las Administraciones públicas, no es tanto la defensa de sus potestades, sino servir con objetividad los intereses generales y, sometida siempre al principio de legalidad.

A diferencia de lo que ocurre en los procesos contencioso administrativos, no existe una confrontación de partes enfrentadas por intereses que deben ventilarse en el mismo, sino que en la tramitación del procedimiento administrativo deben protegerse todos los derechos en juego. La Administración ha de servir con objetividad los intereses generales y está sometida siempre al principio de legalidad.

En vía contencioso administrativa la cuestión es distinta, sí que existen posiciones contrapuestas, que se deciden por un tercero, los jueces y tribunales.

Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 30 de enero de 2024, ECLI:ES:TS:2024:586, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia el alcance de la omisión del informe de impacto de género en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos.

En el marco de este análisis, señala el Tribunal Supremo que la parte actora en ningún momento denunció, como se afirma en la sentencia, la omisión de un trámite sustancial en la elaboración del plan impugnado consistente en la falta de elaboración de un informe de impacto de género.

La demanda no invoca la omisión de ningún trámite de informe de género que considere preceptivo. No hace referencia a ningún defecto formal en la tramitación del procedimiento de elaboración del plan que se recurre. 

No se imputa en la demanda al plan impugnado -como se afirma en la sentencia recurrida- un defecto formal en la tramitación del plan consistente en la omisión de un trámite sustancial -la emisión de un informe de género-, sino un vicio sustantivo o material: la falta de reflejo en el plan, en la documentación que indica la normativa autonómica -la memoria social-, de una evaluación del impacto de la ordenación urbanística propuesta en función del género. La alegación se formula en términos eminentemente sustantivos relativos a la exteriorización de la evaluación de la perspectiva de género en la documentación que acompaña al plan.

Esa alegación de la demanda no dio lugar a la formulación de la correspondiente pretensión congruente con los términos en los que fue formulada. La actora, en el suplico de su escrito rector, se limitó a solicitar un pronunciamiento de nulidad parcial del plan estrictamente acotado a la ordenación de la finca de su propiedad y aledaños, petición que no se compadece con la nulidad del plan en su integridad que debería llevar aparejado, de prosperar, el defecto sustantivo en los términos en los que fue denunciado: ausencia de evaluación en la memoria social del plan de sus determinaciones desde la perspectiva de género, defecto que en su formulación viciaría el plan en su integridad.

Sólo se solicitaba de la Sala un pronunciamiento de nulidad parcial ceñido a la anulación concreta de la ordenación urbanística del POUM en relación con la finca propiedad de los demandantes (registral NUM000 ), en los términos que se detallan en el propio suplico, que son los que se desarrollan ampliamente en la fundamentación de la demanda. Por tanto, señala el Tribunal Supremo, la parte demandante no llegó a formular ninguna pretensión congruente con la alegación de falta de evaluación de la perspectiva de género en la documentación del plan impugnado, pues no lo es la pretensión de concreta nulidad parcial que en el suplico se formula al impregnar el defecto denunciado la íntegra redacción del plan.

La anulación del plan en su integridad por esta causa, incurriría en una incongruencia positiva o por exceso al otorgarse más de lo pedido por la parte en su demanda.

El defecto formal que ha dado lugar a la íntegra anulación del plan por la Sala de instancia, y que ha impedido su pronunciamiento sobre las restantes cuestiones planteadas en la litis, no fue alegado en la demanda ni se formuló en ella por la parte actora ninguna pretensión de nulidad total del plan congruente con sus alegaciones, sustantivas y no formales, sobre la falta de evaluación de la perspectiva de género en el plan impugnado. Ha incurrido, pues, la Sala en una doble incongruencia, por un lado, una incongruencia por error, mixta o por desviación –incongruencia ultra petita partium– al pronunciarse sobre cuestiones diferentes a las planteadas -la omisión del informe de género en la tramitación del plan-, y, por otro, una incongruencia positiva o por exceso por haber resuelto más allá de las peticiones de las partesincongruencia extra petita partium– al haber declarado la nulidad íntegra del plan, cuando sólo se había solicitado su nulidad parcial.

Por todo ello, el Tribunal Supremo acuerda retrotraer las actuaciones de instancia para que la Sala territorial dicte nueva sentencia en la que dé respuesta a las alegaciones formuladas por las partes que han quedado imprejuzgadas y resuelva sobre las mismas en congruencia con la pretensión de nulidad parcial articulada en la demanda.

Desviación procesal. Caracteres y consecuencias

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