Fijación del régimen de pagos y comprobación de la prestación
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El artículo 34 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público señala que los contratos del sector público podrán incluir cualquier pacto, cláusula o condición siempre que no sean contrarios al “interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración”.
La libertad de pactos y acuerdos en la Ley de Contratos del Sector Público
El artículo 198.4 de la Ley 9/2017 dice:
«La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210 y en el apartado 1 del artículo 243, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio.
En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de la correcta presentación de la factura, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono».
El Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, en la sentencia de 20 de octubre de 2022 (asunto C-585/20), señala que se opone al artículo 4, apartados 3 a 6 de la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero de 2011 por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales el establecer, con carácter general, un plazo máximo de pago de 60 días naturales.
Tras la sentencia del TJUE, que podría hacer pensar en una futura modificación del artículo 198.4 de la Ley 9/2017, resulta muy relevante lo manifestado por el Tribunal Supremo en la sentencia que comento a continuación
Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 18 de diciembre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:5959, analiza en interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:
“determinar, a tenor de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( STJUE) de 20 de octubre de 2022 (C-585/2020), qué requisitos son exigibles para entender objetivamente justificado por la naturaleza o las características particulares del contrato, la plena aplicación del artículo 216.4 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que se corresponde con el actual artículo 198.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público”.
Intereses de demora sobre el IVA de las facturas. Segunda parte
Una empresa presenta recurso contra la denegación del pago de una cantidad en concepto de intereses de demora por facturas de prestación de servicios de seguridad y vigilancia.
El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña estima parcialmente el recurso, reconociendo el derecho de la demandante a percibir de la Administración demandada los intereses de demora. Señala en el fundamento jurídico cinco:
“QUINTO.- De lo expuesto resulta que el cálculo de los intereses de mora debe realizarse desde los 30 días de la presentación de las facturas al cobro, aplicando el tipo expresado por la Administración en su liquidación, con más el anatocismo, debiendo abonar la Administración -la diferencia que resulte de la aplicación de estas bases con las cantidades abonadas parcialmente”.
Razonamiento del Tribunal Supremo
Señala el Tribunal Supremo que debe analizar, en primer lugar, si el artículo 216 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, permite a las partes establecer en las cláusulas del contrato un régimen de pago a favor del contratista diferente del recogido en ese precepto. Y, en segundo lugar, si en las cláusulas del contrato las partes han establecido un concreto régimen de pago a favor del contratista que debe aplicarse de forma preferente respecto del régimen legal fijado en el artículo 216.4 (actual 198.4 de la LCSP).
El Tribunal Supremo, en las sentencias 19 de octubre de 2020, recursos de casación nº 7382/2018 y nº 2258/2019, y que se reitera en la sentencia de 26 de noviembre de 2024, recurso de casación nº 6115/2021, interpreta el articulo 216.4 indicando, en referencia a la determinación del dies a quo del devengo de intereses moratorios en los contratos públicos, que:
«con la presentación de la factura ante la Administración contratante se inicia el plazo de treinta días de comprobación y aprobación y si una vez aprobada transcurren treinta días sin efectuar el pago, incurre en mora, y se inicia el devengo de intereses».
Como en la sentencia del Tribunal Supremo 1132/2025, de 19 de septiembre de 2025, recursos de casación nº 4575/2022, se plantea la cuestión relativa a la posibilidad de que el régimen legal de pago al contratista pueda modificarse por las partes del contrato en las cláusulas de este en el ejercicio de su autonomía y de la libertad de pactos.
En los contratos del sector público pueden incluirse «cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones», que serán lícitos siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, de transparencia y de eficiencia, entendidos como principios esenciales de la contratación en el ámbito del sector público que actúan como límites en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes.
La libertad de pactos permite a las partes de un contrato administrativo alcanzar acuerdos que supongan la no aplicación de normas dispositivas que regulan aspectos del contrato, siempre que esos pactos no afecten ni a la naturaleza esencial del contrato administrativo ni a los principios de orden público propios de la contratación pública porque son irrenunciables para la Administración contratante.
La posibilidad de que las partes de un contrato puedan modificar el régimen de pago al contratista establecido en el artículo 216.4 del TRLCSP se recoge de forma específica en el apartado primero del citado artículo 216 en el que se indica que «el contratista tendrá derecho al abono de la prestación realizada en los términos establecidos en esta Ley y en el contrato, con arreglo al precio convenido»; y, también, en el párrafo cuarto en el que se indica que «…la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio, salvo acuerdo expreso en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que rijan la licitación».
Por tanto, las partes de un contrato, en el ejercicio de esa libertad de pactos, pueden establecer en las cláusulas del contrato un régimen de pago al contratista que tenga unas condiciones distintas a las recogidas en ese precepto, que se aplicará de forma preferente siempre que no sean abusivas ni más gravosas para el contratista ni contrarias a los principios que rigen la contratación pública, que son, el interés general, el principio de eficiencia y economía del gasto público, y el principio de buena gestión presupuestaria. Entre esos pactos, las partes del contrato pueden acordar que se reduzca el plazo máximo de 30 días que se reconoce en el artículo 216.4 a la Administración para efectuar los ajustes y comprobaciones que permitan acreditar la conformidad de los servicios prestados con los recogidos en el contrato.
Sin embargo, señala el Tribunal Supremo que es irrenunciable para la Administración la potestad legalmente reconocida consistente en realizar ajustes y comprobaciones antes de abonar al contratista los servicios prestados porque esa facultad es un elemento esencial del contrato administrativo. Es esta una potestad irrenunciable en cuanto que es inherente a la función pública ya que con ella se pretende garantizar la correcta ejecución del contrato, el cumplimiento de los fines públicos, así como velar por la correcta gestión de los fondos públicos. En definitiva, esa potestad a favor de la Administración se justifica por la necesidad de verificar que los servicios que se van a abonar se han realizado conforme a lo acordado en el contrato y que, además, los documentos presentados por el contratista son veraces ya que debe velarse por la correcta gestión de los fondos públicos para proteger el interés general.
El pliego de cláusulas administrativas preveía explícitamente un procedimiento de validación de facturas, dónde se establecía el régimen jurídico de la facturación derivada del contrato subscrito por la recurrente, que no puede considerarse que tengan carácter abusivo o excesivo, puesto que, además de ser asumidos por el contratista con su participación en el procedimiento de licitación, y con la subscripción del contrato sin ningún tipo de oposición o reticencia, se incluyen en el marco de la contratación pública, sujeta a estrictas normas de comprobación de la realidad de los servicios prestados en el ámbito de la función interventora de las administraciones públicas.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia de fecha 20 de octubre de 2022 (asunto C-585/20), declara que se opone al Derecho de la Unión Europea:
«Una normativa nacional que establece, con carácter general, respecto de todas las operaciones comerciales entre empresas y poderes públicos, un plazo de pago de una duración máxima de 60 días naturales, incluso cuando ese plazo este compuesto por un plazo inicial de 30 días para el procedimiento de aceptación o de comprobación con el contrato de los bienes entregados o de los servicios prestados y por un periodo adicional de 30 días para el pago del precio acordado».
Señala el Tribunal Supremo que no es posible determinar en qué medida la doctrina expuesta por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea puede afectar a la resolución del caso que estamos examinando por cuanto el régimen de pago aplicable a favor del contratista es el que se ha regulado y fijado por la voluntad de las partes contratantes recogido expresamente en las cláusulas del contrato en el ejercicio de la libertad de pactos entre los contratantes. No se está aplicando el régimen de pago al contratista previsto en una disposición normativa que, según se dice en la sentencia del Tribunal de Justicia, es la que puede ser contraria al Derecho de la Unión Europea cuando concurran en ella las circunstancias que indica el fallo de la STJUE.
Y concluye el Tribunal Supremo:
«El artículo 216.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en la redacción dada por la reforma del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero, permite a las partes de un contrato administrativo fijar en las cláusulas contractuales un régimen de pago al contratista diferente al previsto en el citado precepto siempre que no sea abusivo para el contratista ni tampoco contrario al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, de transparencia y de eficiencia entendidos como principios esenciales de la contratación en el ámbito del sector público que actúan como límites en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes.
En ningún caso, la libertad de pactos permite a las partes de un contrato administrativo acordar cláusulas que supongan privar a la Administración de la potestad que tiene para realizar los ajustes y las comprobaciones necesarias en relación con los servicios prestados por el contratista antes de proceder a su pago ya que esa facultad supone una manifestación del principio de eficiencia en cuanto al uso óptimo de los recursos públicos en la medida en que pretende apreciar que los servicios prestados se adecuan efectivamente a la ejecución del contrato formalizado.
En relación con el ejercicio de esa potestad por parte de la Administración, las partes de un contrato administrativo únicamente pueden adoptar pactos que supongan reducir el plazo máximo de 30 días previsto en el artículo 216.4 antes citado».
