Silencio administrativo y su efecto positivo con carácter general. Excepción por previsión legal
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Las Administraciones Públicas están obligadas a resolver, con carácter general, todos los procedimientos administrativos.
El silencio administrativo se configura como una “solución” que el legislador crea ante el incumplimiento, por parte de las Administraciones Públicas, de la obligación de resolver los procedimientos administrativos en el plazo normativamente establecido.
La estimación por silencio administrativo tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. Acto definitivo de la Administración, pudiendo hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
El silencio negativo no tiene la consideración de acto administrativo presunto sino que es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, superando los efectos de la inactividad de la Administración, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente, en este caso sin estar vinculada al sentido negativo del silencio.
En esta entrada analizo más detenidamente el silencio administrativo:
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 7 de febrero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:323, analiza la posibilidad de revisar de oficio el silencio administrativo positivo declarado por sentencia firme, cuando la resolución judicial únicamente se pronunció en el sentido de afirmar que había operado el silencio positivo.
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 7 de marzo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:799 (y en la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:1813) señala que no procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
¿Es obligatorio agotar la vía administrativa para recurrir el sentido del silencio administrativo?
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 9 de octubre de 2024, ECLI:ES:TS:2024:4869, señala que ante la desestimación por silencio administrativo puede la Administración declarar la inadmisibilidad de la solicitud por extemporánea. No se analiza que hubiera ocurrido si el silencio administrativo hubiera podido ser estimatorio, considero que ningún impedimento habría para declarar la inadmisibilidad pues un escrito o solicitud se presenta fuera de plazo no puede dar lugar al nacimiento de silencio administrativo.
Ahora quiero destacar una sentencia del Tribunal Supremo que analiza las excepciones que por ley se pueden determinar para que el silencio administrativo no tenga carácter positivo
Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 13 de noviembre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:5451, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si la condición «siempre que el solicitante cumpla los requisitos para obtener las ayudas establecidas en esta ley» establecida en el artículo 31.1 de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, para que se produzca al silencio positivo, es conforme al artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que solicita la actora».
El Tribunal Superior de Justicia Madrid rechaza el argumento impugnatorio formulado por la parte recurrente referente a cuestionar la constitucionalidad de la regulación contenida en el artículo 31 de la Ley de la Comunidad de Madrid 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, basado en el argumento de que dicho precepto condiciona los efectos del silencio administrativo positivo al cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos.
El recurso de casación se fundamenta en el alegato de que la sentencia impugnada infringe la normativa básica estatal, en referencia al artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Razonamientos del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 19 de abril de 2016, recurso 1877/2015, en relación con los efectos del silencio administrativo positivo y la eventualidad de que una norma con rango legal o una norma de Derecho de la Unión Europea o un norma de Derecho internacional aplicable en España puedan excepcionar dicho efecto, dijimos:
«Lo cierto es que no nos encontramos ante ninguno de los procedimientos a los que se hace referencia, por mucho que el contemplado en la legislación canaria, pueda tener aspectos comunes o similares a alguno de los citados. En definitiva nos encontramos ante un procedimiento establecido por una ley autonómica que no se inserta en ninguno de los procedimientos tipo regulados en nuestra legislación procedimental y que, a partir de la interpretación que del mismo realiza la Sala de instancia, interpretación que, como hemos dicho, nos está vedado analizar, supone la existencia de un procedimiento iniciado a instancia de parte, en el que, el transcurso del plazo máximo para dictar resolución, a falta de una previsión específica, ha de tener efectos estimatorios de la solicitud.
Esa, y no otra, fue la voluntad del legislador estatal cuando introdujo como regla general en la reforma de la Ley 4/99 el sentido positivo del silencio, de forma tal que, sólo excepcionalmente y en los concretos supuestos establecidos en una ley o norma de derecho comunitario, puede dicho efecto eludirse, excepciones que no pueden ser objeto de interpretaciones extensivas».
En la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2020, recurso 7929/2019, se fija la siguiente doctrina:
«1ª.-El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado por la Administración competente resolución expresa sobre la solicitud de una licencia de obra amparada en un Plan General de Ordenación Municipal, vigente al transcurso de dicho plazo, pero que es anulado poco después por sentencia judicial firme, legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo siempre que la licencia fuera conforme con dicho planeamiento posteriormente anulado.
2ª.-La declaración de nulidad de un plan general de ordenación municipal no comunica sus efectos a los actos dictados en su aplicación que sean anteriores a que la anulación de dicha norma general produzca efectos generales y hayan ganado firmeza, también en los casos en los que estos actos se hayan producido por silencio positivo».
La cuestión es determinar si la condición «siempre que el solicitante cumpla los requisitos para obtener las ayudas establecidas en esta ley», establecida en el artículo 31.1 de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, para que se produzca el silencio positivo, es conforme al artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
Previamente, el Tribunal Supremo señala que el requisito de empadronamiento establecido en la Ley de la Comunidad de Madrid 5/2018 para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, no resulta contrario al principio de igualdad ante la ley, al ser legítima la opción del legislador autonómico de establecer un punto de conexión subjetivo con el territorio para ser destinatario de las ayudas, consistente en que la persona solicitante acredite la condición de vecindad en un municipio de la Comunidad de Madrid.
El Tribunal Supremo afirma que la Ley de la Comunidad de Madrid 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, en la regulación del silencio, no ofrece dudas sobre su constitucionalidad ni sobre su conformidad con la regulación establecida en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
El articulo 24 de la Ley 39/2015, contiene una regla general sobre el efecto positivo del silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y exceptúa de la aplicación de dicha regla los casos en que «una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o una norma de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario», de modo que de la lectura del contenido de dicha disposición, conforme a los principios de interpretación literal y teleológica inherentes a la lógica jurídica, se infiere que la norma estatal básica permite que una norma con rango de ley, (lo que incluye la legislación de las Comunidades Autónomas) pueda establecer excepciones a la regla general reguladora del silencio positivo, como estableció la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, cuyo artículo 31.1 fija el silencio positivo para el supuesto de no resolverse en plazo las solicitudes de ayudas y medidas indemnizatorias previstas, y contempla, como excepción del silencio positivo, el supuesto de que falte algún requisito para la concesión de lo solicitado.
Señala el Tribunal Supremo que la regulación de carácter desestimatorio del silencio administrativo, desde la perspectiva constitucional y legal, debe siempre fundarse en la concurrencia objetiva de razones imperiosas de interés general, y no puede tener un alcance arbitrario o discriminatorio, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9.3, 14 y 103 de la Constitución y en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En ningún caso, el régimen jurídico del silencio administrativo que establezca el legislador, sea estatal o autonómico, en el ámbito de sus respectivas competencias, al caracterizarse como una ficción ope legis de un acto administrativo que nace de su configuración legal, y que tiene como presupuesto la inactividad de la administración en resolver, no puede amparar situaciones de privilegio exorbitantes para los particulares que contemplen una exención del cumplimiento de los requisitos o exigencias legales que determinan los derechos y obligaciones de los solicitantes.
El legislador un amplio margen de apreciación en la determinación de los supuestos, condicionantes y efectos del silencio positivo o negativo atendiendo a los principios constitucionales.
El Tribunal Supremo da respuesta al recurso de casación, declarando:
«El artículo 31.1 de la Ley de la Asamblea de la Comunidad de Madrid 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, que dispone, en su redacción originaria, que el plazo máximo de resolución y notificación de la concesión de las ayudas y medidas será de seis meses, a contar desde la fecha del acuerdo de inicio, si el procedimiento se ha iniciado de oficio, o desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico de la Administración competente para su tramitación, si se inicia a solicitud del interesado, y que establece que transcurrido dicho plazo, se podrá entender estimada la solicitud, siempre que el solicitante cumpla los requisitos para obtener las ayudas establecidas en esta ley, no resulta contrario a la normativa estatal regulatoria del procedimiento administrativo común y, por ende, al articulo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en cuanto dicha norma básica, que regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, contempla cómo excepción a la regla del silencio positivo los supuestos en que una norma con rango de ley establezca lo contrario«.
