Las competencias de las Entidades Locales son propias o atribuidas por delegación.

Las competencias propias de las entidades locales solo se determinan por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas.

El artículo 25 de la Ley 7/1985 enumera una serie de materias en las que el municipio ejercerá competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Se determinan por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.

El artículo 26 de la Ley 7/1985 señala que los Municipios deberán prestar, en todo caso, una serie de servicios, en función de los habitantes del municipio.

Las competencias delegadas se ejercen en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, del Estado o Comunidad Autónoma.

El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en los municipios el ejercicio de sus competencias. La efectividad de la delegación requiere de la aceptación del municipio.

Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.

En este ámbito de posibilidad de ejercicio de competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación, nos adentraremos, en muchas ocasiones, en el ejercicio de la iniciativa pública en la actividad económica.

En este sentido, señala el artículo 86 de la Ley 7/1985 dice:

«1. Las Entidades Locales podrán ejercer la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias. En el expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida habrá de justificarse que la iniciativa no genera riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal debiendo contener un análisis del mercado, relativo a la oferta y a la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local sobre la concurrencia empresarial.

Corresponde al pleno de la respectiva Corporación local la aprobación del expediente, que determinará la forma concreta de gestión del servicio.

2. Se declara la reserva en favor de las Entidades Locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros, de conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios.

La efectiva ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere, además del acuerdo de aprobación del pleno de la correspondiente Corporación local, la aprobación por el órgano competente de la Comunidad Autónoma.

3. En todo caso, la Administración del Estado podrá impugnar los actos y acuerdos previstos en este artículo, con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo III del Título V de esta Ley, cuando incumplan la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera».

El artículo 86 supone la materialización del artículo 128.2 de la constitución española:

«Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general».

El artículo 95 del Real Decreto Legislativo 781/1986 hace una distinción entre los servicios públicos, generales, y los que se ejercen en virtud de la iniciativa pública económica. Dice:

«1. Los servicios públicos locales, incluso los ejercidos en virtud de la iniciativa pública prevista en el artículo 86 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, podrán ser gestionados directa o indirectamente. Sin embargo, los servicios que impliquen ejercicio de autoridad sólo podrán ser ejercidos por gestión directa».

El Dictamen núm. 567/2013, de 26 de Junio, del Consejo de Estado al anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local relaciona la iniciativa pública en la actividad económica con aquellas actividades que ejercen las Entidades Locales distintas de las propias y de las ejercidas por delegación:

«Hay que tener en cuenta, además, el posible solapamiento entre el régimen contenido en el artículo 86.1 de la LBRL y el previsto en el artículo 7.4 -que se examina en el apartado VII.a) siguiente), toda vez que el primero de ellos, al regular la iniciativa pública local para el desarrollo de actividades económicas exige, según se ha indicado, la tramitación de un expediente en el que se acrediten la conveniencia y oportunidad de la medida, que deberá ser aprobado por el Pleno de la Corporación; sin embargo, el artículo 7.4 supedita el ejercicio de actividades económicas por las entidades locales a determinados requisitos no del todo coincidentes con los del artículo 86.1, exigiendo además un informe de la Comunidad Autónoma y otro del interventor de la entidad local, ninguno de los cuales se menciona en aquel. En la medida en que ambos preceptos regulen una misma materia, ha de procurarse que no existan discrepancias entre uno y otro«.

En definitiva, considero que debe distinguirse lo siguiente:

Servicios públicos «no económicos». Son la mayoría de servicios públicos que se prestan en el ejercicio de las competencias propias o delegadas. Servicios de prestación obligada, distintos de los que se prestaría por la vía del artículo 86.1 de la Ley 7/1985.

Los servicios públicos, derivados de competencias propias o delegadas, están destinados a un fin público, con ámbito general y debiendo garantizar su cobertura, sin perjuicio de que existan servicios públicos que puedan llegar a considerarse de mercado (aquellos que, en su caso, estarían sujetos a un precio público, por ser de recepción voluntaria y por prestarse también en el sector privado), pero que no tienen la consideración de servicios de iniciativa pública en la actividad económica contemplados en el artículo 86.1 de la Ley 7/1985.

Ahora bien, entiendo que también puede haber servicios no económicos prestados en el ejercicio de competencias distintas de las competencias propias o delegadas, lo que se conoce como competencias impropias (por ejemplo, servicio de extinción de incendios en municipios de menos de 20.000 habitantes).

Servicios prestados como actividad económica o de mercado, por la vía del artículo 86.1. Son servicios públicos que se prestan en régimen de concurrencia y sujetos a las reglas del mercado. Entiendo que son servicios que la Entidad Local presta, distintas de las competencias propias o delegadas, y que ya existen también en el mercado. Se me ocurre, por ejemplo, el poner en servicio instalaciones deportivas por parte de un Ayuntamiento que no tiene dicha competencia atribuida. Se trata de la municipalización del servicio o actividad.

Aquí lo fundamental es que el Ayuntamiento tiene que actuar en igualdad de condiciones con los sujetos privados. Por ejemplo, no pueden ser servicios deficitarios, no puede existir competencia desleal. Los agentes públicos y privados se rigen por un principio de rigurosa igualdad, salvo los supuestos de monopolio y reserva exclusiva, previstos igualmente en el artículo 86.2 LRBRL.​​

No todas las competencias impropias se prestan como una actividad económica, sino que se puede tratar de una competencia que se materializa en un servicios públicos «no económicos».

Cualquiera de los dos tipos de servicios comentados, servicios públicos «no económicos» y servicios prestados como actividad económica o de mercado, pueden estar sujetos a reserva y ejercerse en régimen de monopolio (artículo 86.2). Son servicios sobre los que la Entidad Local puede eliminar la iniciativa privada (aunque no compita con ella en igualdad de condiciones).

Determinados, de forma genérica, los servicios públicos, lo fundamental es cómo se prestan y cómo se gestionan dichos servicios.

El artículo 85 de la Ley 7/1985 señala:

«1. Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

2. Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación:

A) Gestión directa:

a) Gestión por la propia Entidad Local.

b) Organismo autónomo local.

c) Entidad pública empresarial local.

d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.

Solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

La forma de gestión por la que se opte deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, en lo que respecta al ejercicio de funciones que corresponden en exclusiva a funcionarios públicos».

Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2025

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 16 de junio de 2025, ECLI:ES:TS:2025:3211, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«Si cuando una Entidad local modifica el sistema de gestión de un servicio público municipal en virtud del art. 85.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, tras la modificación realizada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, es necesario cuando se trate del cambio de la gestión indirecta a la directa del supuesto a) del art 85.2 A) de la LRBRL, motivar la mayor sostenibilidad y eficiencia, en virtud del art. 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria».

Se recurre la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que valida la la modificación de la forma de gestión del servicio público de abastecimiento de agua de indirecta a directa por la Entidad local, Ayuntamiento de Llinars del Vallés.

La sentencia impugnada considera que la exigencia de eficiencia y sostenibilidad se refiere al desarrollo de la gestión del servicio público, y no al momento de escoger su forma de gestión.

Señala el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que el articulo 85.2 de la Ley 7/1985 establece una preferencia para las modalidades de gestión directa enunciadas en la letra a), gestión por la propia Entidad Local, y en la letra b), por organismo autónomo local, frente a la gestión directa de la letra c), entidad pública empresarial local, y la letra d), sociedad mercantil local cuyo capital social sea de titularidad pública, exigiendo en este último supuesto que se acredite mediante memoria justificativa que estas opciones resultan más sostenibles y eficientes que las formas previstas en las letras a) y b), de modo que, habiéndose escogido, en el caso de autos, la modalidad de la letra a), huelga cualquier acreditación al respecto.

Razonamiento del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 1 de julio de 2021, recurso 337/2020, en relación con la aplicación e interpretación del articulo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, fijó la la siguiente doctrina:

«En respuesta a la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión del recurso de casación, el criterio de la Sala es que el acto administrativo por el que se acuerda no prorrogar un contrato, cuando la Administración asuma la gestión directa exige, de conformidad con el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la valoración de sus repercusiones y efectos, atendida la naturaleza y alcance del acto y las circunstancias concurrentes».

El Tribunal Supremo considera que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación descontextualizada, en términos de lógica jurídica, del articulo 85.2 de la Ley 7/1985, en relación con lo dispuesto en el articulo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que se revela contraria a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo fijada en la sentencia de 1 de julio de 2021 (RC 337/2020), al sostener que la exigencia de mayor eficiencia y sostenibilidad se refiere al posterior desarrollo de la gestión de los servicios públicos, y no al momento de escoger la forma de gestión.

A tenor de lo dispuesto en el artículo 7.3 de la mencionada Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la adopción de cualquier decisión administrativa debe estar precedida por la valoración de las repercusiones y efectos en relación con el cumplimiento de las exigencias derivadas de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, atendiendo al alcance del acto administrativo y las circunstancias concurrentes, de modo que resulta incompatible con esta interpretación jurídica el pronunciamiento de la sentencia impugnada, que difiere la valoración a un momento ulterior, referido a la gestión del servicio público, caracterizable como un control ex post de la gestión del servicio público concernido.

La reforma de la Ley 7/1985, por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, tenía como objetivo adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de las Entidades locales a lo dispuesto en la nueva redacción del articulo 135 de la Constitución y en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, con la finalidad de garantizar que las actuaciones de las Administraciones Locales se ajusten y se supediten al cumplimiento de los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera y presupuestaria.

El artículo 85.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local enuncia las modalidades de gestión de los servicios públicos de competencia local y a establecer expresamente una preferencia de determinadas formas de gestión directa a través de la propia Entidad local o por un Organismo autónomo local sobre las formas de gestión directa mediante una entidad pública empresarial o una sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública, que reduce la libertad de elección del modo de gestión, impide sustentar una interpretación de dicho precepto legal desvinculada del propio contenido de dicha disposición, y de lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, porque el término gestión, referido a la prestación de un servicio público, se refiere, en este ámbito regulatorio concreto, a toda la actividad administrativa relativa a la planificación, coordinación, organización, dirección y supervisión y control, comprendiendo, por tanto, la decisión de elección de la modalidad de la prestación de servicio, de modo que dicho término no puede circunscribirse, en referencia a la exigencia de valoración, a la administración o desarrollo ejecutorio de la prestación del servicio.

La Administración local, en servicios públicos de competencia local, debe necesariamente justificar la eficiencia y sostenibilidad financiera de la forma de gestión elegida en los supuestos de las letras a) y b), del mencionado artículo 85.2, y está obligada a motivar de forma reforzada cuando pretenda hacer uso de las formas previstas en las letras c) y d) del citado precepto legal, en la medida que, en este caso, deberá acreditarse mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión, y además deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido, que se elevará al Pleno para su aprobación, en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como el apoyo técnico recibido, y recabándose el informe del Interventor local, que valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, sin que, por lo contrario, sea exigible, sin embargo una memoria justificativa, como documento específico, cuando se trate del modo de gestión indirecta.

Niega el Tribunal Supremo que deba justificarse que la forma de gestión elegida es la mas sostenible y eficiente de entre todas las que enumera el artículo 85.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

A la vista del expediente administrativo, el Tribunal Supremo considera que el Pleno de la Corporación del Ayuntamiento de Llinars del Vallés ha adoptado la decisión acerca de la forma de gestión directa por la propia Entidad local de manera acorde con los principios rectores que rigen las Administraciones Públicas de buena administración, eficiencia y sostenibilidad financiera, tras una valoración del impacto económico y financiero, en los términos exigidos por el artículo 85.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y los artículos 3, 4 y 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Concluye el Tribunal Supremo, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«El artículo 85.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en la redacción introducida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que regula las formas de gestión de los servicios públicos que prestan las Entidades locales en el ámbito de sus competencias, debe interpretarse, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en el sentido de que cuando la Entidad local asuma la gestión directa de un servicio público local mediante la modalidad de gestión por la propia Entidad local o por un Organismo autónomo local, resulta exigible la previa valoración de las repercusiones y efectos sobre el cumplimiento estricto de los objetivos derivados de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en los términos establecidos por los artículos 3 y 4 de la mencionada Ley Orgánica 2/2012.

En los supuestos en que la Entidad local asuma la gestión directa del servicio público local mediante una entidad publica empresarial local o por una sociedad mercantil local cuyo capital social sea de titularidad pública, es exigible una justificación reforzada acerca del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera para la Hacienda local, en los términos establecidos en el artículo 85.2 A último inciso de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local».