Inscripción en el Registro de la Propiedad de un cambio de uso ¿Es posible por prescripción de la reposición de la legalidad urbanística?
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El artículo 28 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, se refiere a la declaración de obra nueva, regulando en sus primeros apartados su autorización en escritura pública, mediante acreditación de la correspondiente autorización administrativa exigida por la normativa urbanística, y su inscripción en el Registro de la Propiedad.
El apartado cuarto permite el acceso al Registro de la Propiedad de aquellas «construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes».
Para ello se requiere de la presentación de:
- Escritura de declaración de obra nueva.
- Certificación expedida por el Ayuntamiento o por técnico competente, acta notarial descriptiva de la finca o certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca, en las que conste la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título.
Una vez inscrita, los Registradores de la Propiedad darán cuenta al Ayuntamiento respectivo de las inscripciones realizadas.
Una gran parte de las inscripciones que se realizan por esta vía, se realizan sin certificación expedida por el Ayuntamiento respectivo, por lo que el Ayuntamiento está obligado a (artículo 28.4.c):
«dictar la resolución necesaria para hacer constar en el Registro de la Propiedad, por nota al margen de la inscripción de la declaración de obra nueva, la concreta situación urbanística de la misma, con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario.
La omisión de la resolución por la que se acuerde la práctica de la referida nota marginal dará lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el caso de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente. En tal caso, la citada Administración deberá indemnizar al adquirente de buena fe los daños y perjuicios causados».
Muchas comunicaciones que reciben los Ayuntamientos de los Registros de la Propiedad están referidas a inscripciones de cambios de uso (pensemos como está proliferando el uso residencial en bajos con un uso previo comercial u hostelero)
Estas inscripciones se realizan en muchas ocasiones sin la previa constatación municipal, aportando un certificado de un técnico, un acta notarial o una certificación catastral.
Cambio de uso por la vía del artículo 28.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015
La cuestión es ¿puede un cambio de uso acceder al Registro de la Propiedad por la vía del artículo 28.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana?
El artículo 28.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015 se refiere expresamente a “construcciones, edificaciones e instalaciones” como las que pueden ser inscritas, de acuerdo al procedimiento previsto en dicho apartado, sin referirse en ningún momento a usos urbanísticos.
No obstante, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, se ha manifestado en numerosas ocasiones sobre esta cuestión. Entre otras, Resolución de 21 de julio de 2021 -BOE de 5 de agosto de 2021-, en la que contempla equiparable, a los efectos del artículo 28.4, el cambio de uso a la declaración de obra nueva “con aportación de aquella otra documentación que acredite la improcedencia de adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes”.
Los plazos de prescripción, los plazos necesarios para considerar que ya no procede adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística -en este caso respecto del uso urbanístico-, son objeto de definición y concreción por los legisladores autonómicos (sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997).
En GALICIA, como en otras Comunidades Autónomas, los usos no prescriben a los efectos de la adopción de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística
La prescripción/caducidad de la adopción de las medidas para la reposición de la legalidad urbanística están expresamente contempladas para las obras, y con un plazo en seis años a contar desde su total terminación, artículo 153.2 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia. Tal previsión no se contempla para los usos.
Los usos se regulan expresamente en el artículo 152 bajo el título de “obras y usos sin título habilitante en curso de ejecución” pues los usos, como actividades continuadas, mientras se desarrollan nunca se dan por terminados.
Como actividad continuada, nunca podría darse el plazo de seis años para considerar prescritas las medidas para la reposición de la legalidad urbanística respecto de los usos, más que cuando dichos usos se dejarán totalmente de realizar y, por tanto, ya no procedería la declaración de algo que ya no existe.
La adopción de medidas de reposición de la legalidad urbanística respecto de la realización de un determinado uso urbanístico nunca dejan de poder adoptarse (no prescribe/caduca la adopción de medidas de reposición de la legalidad urbanística), no así la correspondiente infracción urbanística que sí prescribe una vez transcurridos los plazos a que se refiere el artículo 159.1 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia, a contar desde la finalización o cese del uso.
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en la sentencia de 9 de junio de 2023, ECLI:ES:TSJGAL:2023:4782, dice:
«[…] el uso de la mentada chimenea de salida de humos y la actividad de cocina a la que está asociada tienen carácter continuado y permanente, por lo que la prescripción de la acción de la reposición de la legalidad urbanística afecta a las obras de modificación de la chimenea, pero no a la suspensión de la actividad de cocina y uso de la chimenea. Lo anteriormente expuesto lleva a la estimación parcial del recurso, exclusivamente, en cuanto a la caducidad de la acción de reposición de la legalidad urbanística en relación con las obras de instalación de la chimenea de aluminio en el local de la actora, pero no en cuanto a la suspensión de los usos del local y la citada chimenea».
Pese a lo señalado, los Registradores de la Propiedad vienen inscribiendo cambios de uso en edificaciones y construcciones de Galicia, por la vía del artículo 28.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por considerar que están prescritas las acciones de reposición de la legalidad urbanística, cuando la normativa gallega no contempla dicha prescripción en los cambios de uso.
En Galicia (y seguro que en muchas otras Comunidades Autónomas), por tanto, en ningún caso se da el requisito esencial de que “ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística”.
En la Resolución de 21 de julio de 2021 -BOE de 5 de agosto de 2021-, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública avala el cambio de uso de un local a vivienda tras protocolizar en escritura pública el cambio de uso en base a la certificación catastral descriptiva y gráfica de la parcela que se correspondía con dicha finca y dice:
«expuesto, la constatación registral del cambio de uso de un inmueble, es equiparable a la modificación de la declaración de obra inscrita, como elemento definitorio del objeto del derecho, su régimen de acceso registral se basará por tanto en cualquiera de las dos vías previstas por el artículo 28 de la Ley estatal de Suelo, con independencia del uso urbanístico previsto en planeamiento y el uso efectivo que, de hecho, se dé a la edificación.
La aplicación del artículo 28.4, por otra parte, lejos de amparar situaciones contrarias a la legalidad urbanística, constituye un mecanismo que favorece su protección, pues practicada la inscripción, el registrador ha de comunicar a la Administración su práctica, debiendo dejarse constancia en la nota de despacho y en la publicidad registral, en interés de eventuales terceros».
La Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública ha dado un importante cambio en su doctrina, como expongo a continuación, cambio que considero absolutamente necesario
Este cambio, entiendo que impedirá que se sigan inscribiendo cambios de uso por la vía del artículo 28.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por la prescripción de la acción de reposición de la legalidad, en muchas Comunidades Autónomas como la gallega.
Resolución de 9 de abril de 2024 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública
Este cambio se produce con la Resolución de 9 de abril de 2024 -BOE de 26 de abril de 2024-, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, en el recurso interpuesto contra la negativa de la registradora de la propiedad de Markina-Xemein a inscribir una escritura de declaración de obra antigua de habilitación de buhardilla como vivienda.
Dicen en dicha resolución:
«La finca en cuestión corresponde a la buhardilla y ahora se pretende hacer constar su destino como vivienda, manifestando que la obra declarada tiene una antigüedad de más de veinte años, según consta en la certificación catastral descriptiva y gráfica que se incorpora y de una resolución del jefe de Servicio de Catastro y Valoración de la Diputación Foral de Bizkaia de la que resulta que el cambio de uso se realizó en Catastro con fecha de efectos de 1 de enero de 2003 […]
La inscripción se verifica acreditando la concurrencia de los requisitos establecidos por la normativa urbanística o bien acreditando por medio de certificado o documento hábil que han transcurrido los plazos para el ejercicio de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición de conformidad con lo previsto en el artículo 28.4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015 […]
la inscripción que se practique exigirá la acreditación de los distintos requisitos a que se refiere el precepto según que la solicitud se lleve a cabo con aportación de la documentación urbanística a que se refiere su apartado primero o con aportación de aquella otra documentación que acredite la improcedencia de adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes […]
la aplicación del régimen registral sobre edificaciones previsto en el artículo 28 de la actual Ley de Suelo a la constatación registral del cambio de uso de inmuebles se condiciona a que tanto la normativa urbanística de aplicación como la jurisprudencia que la interpreta posibiliten la prescripción o caducidad de la acción de restablecimiento de legalidad respecto al uso.
De esta forma, en aquellas Autonomías que no admitan la prescripción de la modificación de uso, la única vía admisible para la inscripción registral de la modificación de la descripción de la finca en cuanto su destino es la acreditación de la oportuna licencia o certificado municipal que acredite su situación consolidada o en fuera de ordenación, al amparo del artículo 28.1 de la Ley de Suelo, sin que sea posible su inscripción sin acreditar algún título administrativo habilitante».
Resolución de 11 de junio de 2024 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública
La Resolución de 11 de junio de 2024 -BOE de 12 de julio de 2024-, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, en el recurso interpuesto contra la nota de calificación de la registradora de la propiedad de Fuenlabrada n.º 3, por la que se suspende la inscripción de una escritura de cambio de uso de local a vivienda, dice:
«La registradora de la Propiedad de Fuenlabrada número 3 suspende la inscripción por las siguientes razones: […]
b) no es susceptible de prescribir el cambio del uso, por tratarse de una actividad continuada en el tiempo, pues el plazo de prescripción de la acción sancionadora comienza cuando se cesa en el uso ilegal, lo que impide la aplicación del citado artículo 28.4 de la Ley de Suelo estatal […]
La inscripción se verifica acreditando la concurrencia de los requisitos establecidos por la normativa urbanística –licencias, etc.–, o bien acreditando que han transcurrido los plazos para el ejercicio de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición o reposición de conformidad con lo previsto en el artículo 28.4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015 […]
De esta forma, en aquellas Autonomías que no admitan la prescripción de la modificación de uso, la única vía admisible para la inscripción registral de la modificación de la descripción de la finca en cuanto su destino es la acreditación de la oportuna licencia o certificado municipal que acredite su situación consolidada o en fuera de ordenación, al amparo del artículo 28.1 de la Ley de Suelo, sin que sea posible su inscripción sin acreditar algún título administrativo habilitante […]
De esta documentación resulta por tanto que la antigüedad del uso de la finca como vivienda es superior a los cuatro años que exige la legislación de la Comunidad Autónoma de Madrid para que prescriba cualquier acción de restablecimiento de la legalidad urbanística y, en consecuencia, en principio, se cumplen dos de los requisitos exigidos por la normativa que regula el acceso al Registro de la Propiedad de estas modificaciones descriptivas de las fincas.
Sin embargo, para que opere la prescripción, como se ha visto, no sólo se necesita acreditar desde cuándo está destinada a vivienda, sino cuándo fueron las últimas reformas llevadas a cabo que culminaron la obra, plazo a partir del cual se computa la prescripción; y además debe acreditarse, como también se ha dicho, que ese uso no es contrario al planeamiento urbanístico, pues en otro caso no operaría la prescripción […]
Por lo que la aplicación del régimen registral sobre edificaciones previsto en el artículo 28 de la actual Ley de Suelo a la constatación registral del cambio de uso de inmuebles se condiciona a que tanto la normativa urbanística de aplicación como la jurisprudencia que la interpreta posibiliten la prescripción o caducidad de la acción de restablecimiento de legalidad respecto al uso, y que, caso de preverse en la normativa un plazo de prescripción, se acredite el transcurso de éste […]
Todo ello nos conduce necesariamente a la exigencia, de cara a la inscripción en el Registro de la propiedad (donde sólo cabe que accedan actos y derechos plenamente válidos), de las obras nuevas y cambios de uso por antigüedad ex artículo 28.4 de la Ley del Suelo, de un acto de aprobación de la Administración sea expreso o mediante la conformidad de la Administración con la declaración responsable presentada al efecto».
De esta forma, admite la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública que existen Comunidades Autónomas que no admiten la prescripción de la modificación de uso.
Por este motivo, señala la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública que la inscripción de la modificación del uso urbanístico por la prescripción o caducidad de la acción de restablecimiento de legalidad respecto al uso, exige un pronunciamiento previo del Ayuntamiento respectivo (no bastando un certificado de técnico competente, acta notarial o certificación catastral), mediante aprobación o conformidad
Aprobación o conformidad municipal que no se podrá dar en muchas Comunidades Autónomas en las que hasta ahora sí se inscribían los cambios de uso urbanístico en el Registro de la Propiedad -ya no podrán inscribirse-, teniendo conocimiento el Ayuntamiento respectivo una vez ya estaba realizada
