Principio general de indemnidad. Retribución justa y defensa jurídica

Al empleado público le ampara el principio general de indemnidad, de forma que la Administración para la que presta servicios le debe resarcir de todos los perjuicios que sufra en el ejercicio de sus funciones, derecho correlativo al deber de la Administración de protegerlo.

Tal y como señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 6 de febrero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:347

Este derecho se integra en su estatuto profesional y no se identifica necesariamente con el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos

Voy a analizar la materialización del principio general de indemnidad en base a dos sentencias recientes del Tribunal Supremo.

Una sobre su mayor manifestación, el derecho a la igualdad retributiva, y otra sobre el derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública.

Derecho a la igualdad retributiva

El Tribunal Supremo en la sentencia de 15 de noviembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:4216, recuerda este principio de indemnidad en relación al derecho del empleado público a percibir las retribuciones por los trabajos o puestos efectivamente desempeñados.

El Tribunal Supremo en la sentencia de 15 de noviembre de 2022 recuerda su jurisprudencia consolidada en relación al principio de igualdad retributiva

Posible limitación derivada de la ley de Presupuesto Generales del Estado

Recuerda el Tribunal Supremo que las sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado no impiden la percepción de complementos correspondientes a un nivel superior.

En concreto, y para el año 2018, el Tribunal Supremo se refiere a lo contemplado por el artículo 22.Uno. D), párrafo tercero de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 (igual a lo que señala el artículo 23.uno.d) de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023), que dice:

«Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías y, en todo caso, la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33.dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991″.

Dice el Tribunal Supremo que ha de estarse a la interpretación más favorable al principio de igualdad, interpretación que no colisiona con la gramatical.

Cita la sentencia 605/2019, de 7 de mayo (recurso de casación 1780/2018), en la cual se hace referencia a que, las siguientes previsiones de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, parten del principio de que los funcionarios desarrollan las tareas correspondientes a su puesto de trabajo:

• Las retribuciones complementarias «serán en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente».
• Y «sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior».

«Ahora bien, la jurisprudencia ha constatado que hay supuestos en que la Administración consiente situaciones en que los funcionarios tienen que realizar todas o la parte esencial de las tareas de un puesto distinto, reservado a funcionarios de grupos de titulación superior y de superior nivel de complemento de destino. Este último es un supuesto que no contempla la Ley, pues ésta se refiere solamente al desempeño de tareas concretas de otro puesto de trabajo, no de todas o de las esenciales del mismo».

Por tanto, lo que concluye el Tribunal Supremo es que el derecho a percibir las retribuciones de otro puesto de trabajo, superior al que efectivamente se está adscrito, exige desempeñar todas o la parte esencial de las tareas de ese puesto de trabajo, sin que ello entre en colisión con lo contemplado por el legislador en las sucesivas leyes de presupuestos generales del Estado.

Retribuciones correspondientes al primer destino

El hecho de que al primer destino se fije un nivel inferior no ampara ni justifica una diferencia retributiva ante identidad de funciones y responsabilidades con otros puestos de trabajo.

Cita el Tribunal Supremo las sentencias de 19 de julio de 2006, recursos 3378, 3395 y 5601/2000, en las que dice:

«el mero hecho de ser funcionario de nuevo ingreso no justifica por sí solo un diferente trato en esos dos conceptos retributivos [se refiere a los complementos de destino y especifico] de que se viene hablando cuando existe identidad en todos los aspectos del desempeño profesional. Pero este razonamiento ni supone confundir ambos conceptos ni tampoco una interpretación o aplicación desacertada de esos preceptos constitucionales que en este motivo se invocan como infringidos, porque, siendo cierto que los complementos de destino y específico responden a finalidades diferentes y los determinan hechos igualmente distintos, ambos complementos tienen una naturaleza objetiva y no subjetiva«.

Derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública

El Tribunal Supremo en la sentencia de 6 de febrero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:347, también proyecta el principio de indemnidad en relación al derecho del empleado público a «la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos» (artículo 14.f) del Estatuto Básico del Empleado Público).

Partiendo de este derecho de los empleados públicos, el Tribunal Supremo analiza los requisitos y la forma en que se debe ejercer ese derecho y, en particular, si es necesaria la previa solicitud del titular del derecho o se puede eximir de la misma en los supuestos de conflicto de intereses entre la administración y el empleado público.

La situación fue la siguiente:

• El funcionario recurrente fue inculpado en un proceso penal por el desarrollo de sus funciones y absuelto en firme.
• El funcionario contrató los servicios de un letrado cuyos honorarios ascendieron a 30.000 euros más IVA. Firme la sentencia absolutoria, solicitó del Ayuntamiento el abono de esos honorarios con base en el artículo 14.f) del Estatuto Básico del Empleado Público.
• El funcionario ni requirió esos servicios ni comunicó al Ayuntamiento su decisión de valerse de un letrado de su elección; de haberlo hecho -añade la sentencia- el Ayuntamiento podría haber valorado asumir la defensa jurídica o apreciar incompatibilidad entre sus intereses y los del recurrente.
• La sentencia impugnada considera que el recurrente no reunía los requisitos para que el Ayuntamiento le resarciese de los gastos de defensa jurídica, pues pudo haberla obtenido a través de los servicios jurídicos de la propia corporación.

El Tribunal Supremo señala que al funcionario le ampara el principio general de indemnidad, lo que le atribuye el derecho a que la Administración para la que presta servicios le resarza por los perjuicios que sufra en el ejercicio de sus funciones, derecho correlativo al deber de la Administración de protegerlo

Pero debe tenerse presente que el derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración está condicionado a que se ejerza cuando se trate de «procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos» y se trata de una regulación mínima, pero no agotadora.

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 4 de febrero de 2002, fijó los estándares exigibles  y son:

• Que la acusación derive del ejercicio de funciones públicas.
• Que no exista abuso, exceso o desviación de poder.
• Que la sentencia penal declare la ausencia de responsabilidad criminal, todo lo cual debe valorarse una vez dictada la sentencia absolutoria firme.

El derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública es un derecho individual cuya satisfacción depende de la iniciativa del funcionario: en su mano está ejercerlo o no, luego que asuma la carga formal de instarlo.

Forma parte de este derecho que el funcionario opte por acudir a profesionales de su elección, en cuyo caso la Administración debe autorizarla, para apreciar la concurrencia de los requisitos expuestos y valorar el coste.

En caso de conflicto de intereses también es exigible al funcionario la carga de solicitar la asistencia o de pedir autorización para ser asistido por profesionales de la propia elección, aun cuando el funcionario finalmente quede exento de toda responsabilidad.

Concluye el Tribunal Supremo que el ejercicio del derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública requiere de la previa solicitud del funcionario.

«la exigencia de la carga procedimental de la previa solicitud está presente en la doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia, sin que medie razón para que esta Sala la enmiende. Pero es que de la normativa reguladora de los distintos servicios jurídicos de las Administraciones también se deduce tal exigencia, es más, también se prevé que si el funcionario opta por contratar los servicios de unos profesionales de su elección, deberá pedir autorización y que si lo hace sin previa autorización se entiende que renuncia a que, llegado el caso, los gastos los asuma la Administración»