Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 7 de marzo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:799, analiza si es o no necesario agotar la vía administrativa para impugnar los efectos del silencio administrativo o si puede acudirse directamente al recurso contencioso administrativo.

Silencio administrativo ¿Qué es?¿Qué consecuencias tiene?

De esta forma, el Tribunal Supremo señala que presenta interés casacional objetivo para formar jurisprudencia las siguientes cuestiones relacionadas:

  • «Determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa ex artículo 69.b), en relación con el 25.1 LJCA , cuando el objeto del mismo fuera una resolución presunta, al no haber dictado acto expreso la administración en el plazo previsto en la normativa de aplicación y, en particular, cuando se impugne una desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local».
  • «Aclarar qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente».

Hechos sucedidos

El 25 de junio de 2015 se presenta ante el Ayuntamiento solicitud de devolución de ingresos indebidos en concepto de IBI de los ejercicios 2011 a 2015.

El 12 de junio de 2019 interpone recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de su solicitud de devolución de ingresos indebidos.

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo estima íntegramente el recurso contencioso administrativo interpuesto.

El Ayuntamiento interpone recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo, motivado en la improcedente admisión del recurso contencioso administrativo.

Razonamientos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León

La Administración ha actuado con una desidia realmente notable al tardar cuatro años en resolver la pretensión del contribuyente, incumpliendo durante dicho largo periodo -sólo removido tras la interposición de la demanda judicial- lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en cuya virtud «La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación».

En los casos que la Administración no resuelve, se priva al ciudadano:

  • De la motivación que justifica el rechazo de su pretensión.
  • De la información que proporcionaría la notificación de la resolución inexistente «pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente».

No puede ser de mejor condición una resolución presunta -por definición, sin notificación- en que la Administración incumple totalmente su obligación de resolver, que una resolución expresa defectuosamente notificada

Las notificaciones defectuosas que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos, surtirán efecto:

  • a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación.
  • o interponga cualquier recurso que proceda.

Si la notificación defectuosa se puede llegar a entender sanada por la interposición por el interesado de «cualquier recurso que proceda», no lo sería con la interposición de un recurso improcedente, por lo que tampoco la interposición prematura de un recurso contencioso administrativo contra una resolución presunta puede perjudicar fatalmente, ni de ningún otro modo claudicante, la posición del administrado

Es de plena aplicación al caso el principio general del Derecho de que no se puede invocar el dolo propio, la propia torpeza, para lograr una ventaja (nemo auditur propriam turpitudinem allegans) que es lo que pretende el Ayuntamiento con la pretensión de inadmisibilidad del recurso, es decir, obtener un beneficio del error del interesado en la formulación del recurso, el cual a su vez trae causa del propio y previo incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver e informar de los recursos procedentes.

Razonamientos del Tribunal Supremo

Similar cuestión a la aquí suscitada -la necesidad de agotamiento de la preceptiva vía previa en caso de silencio administrativo- ha sido resuelta en sentencias precedentes:

Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1999 (recurso de casación nº 6863/1994)

Cuando no se ha agotado la vía administrativa, hay que declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo

Ahora bien, el principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución «impide pueda invocarse la falta de agotamiento de la vía administrativa previa cuando la propia Administración ni dio respuesta a la petición deducida por el particular ni indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello, como señaló la S. 11-11-88 (Ar. 8929), no sólo el deber de resolver que tiene la Administración, sino el de notificar los recurso procedentes; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales – STC 21-1-86-« (S. 13-2-91. Ar. 952).

Concluye el Tribunal Supremo que la sala de instancia no debió inadmitir el recurso, sino que debió entrar a resolver sobre el fondo. Y como no lo ha hecho la conclusión es que hay que dar lugar al recurso y casar la sentencia.

Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 2011 (recurso de casación nº 4015/2008)

Dice el Tribunal Supremo que el incumplimiento del deber de la Administración de resolver en plazo las solicitudes de los interesados no puede suponer un perjuicio para éstos y que la desestimación por silencio es equivalente a una notificación defectuosa en cuanto omite la indicación al interesado de los recursos procedentes contra la resolución, infracciones que sólo son atribuibles a la actuación administrativa y que han inducido al administrado a eludir la vía impugnatoria admitida en la ley, por lo que el incumplimiento por la Administración de sus obligaciones no puede provocar un beneficio para ella en perjuicio del administrado, razones que son acertadas y acordes con la jurisprudencia de esta Sala que exponemos en el siguiente Fundamento de Derecho.

En la sentencia de 7 de marzo de 2000, recurso 5050/1995, dice “el silencio y la falta de obligación de resolver por parte de la Administración, no pueden amparar una pretensión prescriptiva respecto de la que se pretende su eficacia basándose en la propia, improcedente, e ilegal falta de resolución, pues como se dice acertadamente por la sentencia recurrida «el silencio administrativo ha de entenderse como una ficción legal en beneficio del administrado y no como instrumento protector de la Administración cuando incumple sus obligaciones”.

En la sentencia de 17 de junio de 2002, recurso 2355/1998 dice «No deja de ser sorprendente que una Administración pública que ha incumplido el deber que la ley le impone de resolver expresamente, con lo que obstaculiza ya, con esa omisión, el acceso del administrado a las vías revisoras ulteriores, entre ellas y en último término, la vía judicial, invoque el no agotamiento de la vía administrativa como causa impeditiva. Porque cualquier posible duda al respecto no podrá nunca hacerse recaer en el administrado, ya que al no dársele respuesta expresa a su solicitud, tampoco tuvo oportunidad de que la Administración le indicara los recursos procedentes como era también su deber…».

A lo que añade más adelante que «Lo que importa es recordar que el silencio de la Administración no puede convertirse ni en una excusa legal que se le ofrece a la Administración para que pueda incumplir el deber que tiene de resolver, ni en una trampa para el administrado, sino un mecanismo inventado precisamente para proteger al particular frente a las consecuencias perjudiciales que para él pudieran derivarse de ese incumplimiento de la Administración».

En la sentencia de 25 de marzo de 2004, recurso 104/2003,-en que la controversia giraba en torno a la inadmisibilidad del recurso por interponerse contra un acto que no ha puesto fin al procedimiento administrativo porque el recurrente no solicitó la certificación del acto presunto a que se refería el artículo 42 LRJPA en su redacción originaria-, se señaló que «la naturaleza revisora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa no puede quedar condicionada por el contenido del acto objeto de impugnación, porque de lo contrario, la Administración podría limitar, obstaculizar y demorar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, haciendo inaplicable el control a que ésta encomienda el artículo 106.1 de la Constitución» y, en consecuencia, «el único presupuesto exigible para el ejercicio de la potestad de juzgar es que la Administración haya tenido la oportunidad de conocer la queja, el agravio o la reclamación del interesado y de pronunciarse sobre la cuestión, dándole la contestación que considere oportuna o la callada por respuesta, aun cuando esta actitud infrinja el deber de resolver en todo caso, de modo que el régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución, la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los trámites o requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones formuladas» ( SSTS de 9 de marzo de 1992 , 10 de mayo de 1993 , 4 de diciembre de 1993 , 18 de abril de 1995 , 15 de julio de 1995 , 30 de septiembre de 1995 y 14 de noviembre de 1995 , entre otras) …», añadiendo más adelante, al recoger lo indicado en el Fundamento de Derecho Séptimo de la STC 3/2001, de 15 de enero, que «el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llega a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración», de manera que en estos casos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver« (SSTC 6/1986, de 21 de enero , FJ 3 c), 204/1987, de 21 de diciembre , FJ 4, en el mismo sentido, STC 180/1991, de 23 de septiembre , FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre , FJ 4). Entre otros motivos, porque «la plenitud del sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho ( artículo 103.1 CE ), así como de la función jurisdiccional de control de dicha actuación ( art. 106.1 CE), y la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial ( art. 24 CE ) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración Pública -positivos o negativos- inmunes al control judicial« ( STC 294/1994 , citada, FJ 4; igualmente, STC 136/1995, de 25 de septiembre , FJ 3).

Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 2009, recurso nº 380/2005

Recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada en numerosas sentencias -por todas la 27/2003, de 10 de febrero, 59/2003, de 24 de marzo, 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo-, se expone que:

«el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE comporta como contenido esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, STC 172/2002, de 30 de septiembre , FJ 3). No obstante, también hemos indicado que, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2 ; 60/2002, de 11 de marzo, FJ 3 ; 143/2002, de 17 de junio , FJ 2), por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando razonadamente en el caso la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental (SSTC 48/1998, de 2 de marzo, FJ 3 ; 77/2002, de 8 de abril , FJ 3). En consecuencia, las decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental (SSTC 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3; 259/2000, de 30 de octubre , FJ 2), dada la vigencia aquí del principio pro actione«.

Cuestión de interés casacional

Dada la abundante jurisprudencia existente, señala el Tribunal Supremo que no hay lugar al recurso de casación.

En cuanto a la segunda cuestión (qué conducta resulta exigible al recurrente en caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía administrativa) dice el Tribunal Supremo que es continua y abundante la jurisprudencia que también declara que es innecesario ampliar al acto expreso tardío desestimatorio.

En cualquier caso, de la amplia doctrina de este Tribunal Supremo, inspirada en buena parte en la del Tribunal Constitucional sobre el artículo 24 CE, carecería de sentido, tanto ampliar el recurso, como permitir el agotamiento de la vía, mediante una reclamación económico-administrativa municipal, una vez que el asunto ya está en manos de los Tribunales, precisamente por razón del incumplimiento del deber de resolver por parte del Ayuntamiento.

Jurisprudencia que se establece

El Tribunal Supremo fija la siguiente jurisprudencia:

1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.

2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.

3) Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.

4) El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.

5) No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración

* Los razonamientos y conclusiones a los que llega el Tribunal Supremo en la sentencia analizada son reiterados en la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:1813.