El derecho a una buena administración, el principio de buena administración, se encuentra plenamente integrado en nuestro derecho público.

La materialización de este principio la realiza el Tribunal Supremo de manera muy interesante en la sentencia que comento

Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2021

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 4 de noviembre de 2021, ECLI:ES:TS:2021:4117, analiza con interés casacional objetivo la siguiente cuestión:

«Determinación si la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad debe computarse desde la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento o desde la fecha de las actuaciones previas, previstas en los artículos 21 y siguientes del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, documentadas en las diligencias de aprehensión o descubrimiento».

La normativa aplicable distingue por un lado las actuaciones previas y, por otro, lo que es estrictamente el procedimiento sancionador, cuyo inicio requiere acuerdo del órgano competente notificado en legal forma y que puede alargarse hasta un total de seis meses y que termina, normalmente, con resolución notificada al interesado.

Entre ambas actuaciones, las previas y el procedimiento sancionador, existe un insoslayable vínculo, pero tanto estructural como sustancial y teleológicamente se diferencian esencialmente, constituyendo compartimentos estancos, de suerte que el plazo de duración de más de seis meses sólo atañe y produce efectos respecto del procedimiento sancionador, en este caso, la caducidad.

La jurisprudencia al respecto es categórica: las actuaciones previas al inicio del procedimiento no computan a efectos del plazo máximo del que dispone la Administración para resolver

En ese sentido se pronuncia el Tribunal Supremo, en las sentencias de 6 de mayo de 2015, recurso de casación 3438/2012 y de 13 de mayo de 2019, recurso de casación 2415/2016, que recogen la doctrina general aunque con una matización importante «esta Sala tiene declarado que ese periodo anterior al acuerdo de iniciación […] ha de ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa de realizar actos de instrucción y enmascarar y reducir la duración del propio expediente posterior».

En el ámbito estrictamente tributario también se ha pronunciado el Tribunal Supremo en el sentido de que las actuaciones previas no forman parte a efectos del cómputo de plazo para su terminación del procedimiento tributario, siempre que no se hayan realizado con ánimo fraudulento de obtener una ventaja evitando que corra el tiempo del procedimiento o alargando indebidamente el mismo (sentencias de 8 de abril de 2019, recurso de casación 4632/2017, de 22 de abril de 2019, recurso de casación 65133/2017, de 30 de octubre de 2019, recurso casación 4204/2017 o de 16 de junio de 2020, recurso casación 641/2018).

El Tribunal Supremo señala que el caso ahora enjuiciado es distinto y que debe matizar la cuestión sometida a interés casacional

Así, lo que debe resolverse bajo interés casacional es lo siguiente:

«qué efectos jurídicos debe tener el período, absolutamente vacío de contenido, que tarda la Administración entre la recepción de las actuaciones previas y el inicio del procedimiento, en este caso sancionador».

Lo relevante es el tiempo transcurrido desde el levantamiento del acta por la Guardia Civil, dando cuenta de la aprehensión de las cajetillas de tabaco, al inicio del expediente sancionador y fecha de su finalización.

Los hechos son los siguientes:

  • Las actuaciones previas, básicamente el acta y aprehensión del tabaco, se remiten en 16 de septiembre de 2014 a la Administración competente.
  • La Administración inicia expediente sancionador el 9 de diciembre de 2015, notificado el día 18 de diciembre. Durante casi quince meses la Administración se muestra absolutamente inactiva.

No existe regulación normativa respecto de dicho espacio temporal, esto es, el tiempo máximo que pude transcurrir entre la recepción de las actuaciones poniendo en conocimiento la posible comisión de una infracción administrativa y el inicio del expediente

Para estos tiempos vacíos se ha conformado una jurisprudencia en torno al principio de buena administración.

En la sentencia de 19 de diciembre de 2020, recurso de casación 4911/2018, que a su vez se remite a otras como la de 18 de diciembre de 2019, recurso de casación 4442/2018, dice el Tribunal Supremo:

«es preciso tener presente lo dispuesto en art. 9.3 de la CE sobre el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Por su parte el artículo 103 CE dispone que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

Estos mandatos constitucionales tienen su reflejo, en lo que ahora interesa, en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , conforme al cual «Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

(…) d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional […]».

Por último, en el ámbito de la Unión Europea, el artículo 41.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Diario Oficial de la Unión Europea número C 202, de 7 de junio de 2016, páginas 389 a 405) especifica que «[t]oda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable (…)»

La jurisprudencia de la Sección segunda de esta Sala, ha abordado recientemente el principio de buena Administración en relación con la retroacción de actuaciones ordenada por un tribunal económico administrativo, siendo relevante lo indicado, entre otras, en la Sentencia de 14 de febrero de 2017 (rec. 2379/2015, ES:TS:2017:490), en cuyo fundamento jurídico tercero se afirma que no es facultad de la Administración ampliar los plazos mediante dilaciones voluntarias, ni sobrepasar los citados plazos cuando materialmente ha llevado a cabo actuaciones antes de recepcionar el expediente, lo que nos debe llevar a entender que en aquellos supuestos en los que la Administración haya realizado o podido realizar actuaciones tendentes a dicho fin, aún cuando no haya recepcionado el expediente, no podrá exceder el citado plazo del tiempo que reste o de los seis meses, puesto que el deber impuesto de atenerse a un plazo legalmente fijado, es un deber material y no formal, de carácter objetivo y al margen de la voluntad de los interesados»

En la misma línea, la STS de 17 de abril de 2017 (rec. 785/2016, ES:TS :2017.1503), fundamento jurídico tercero, ha recogido en relación con el principio citado que » […] le era exigible a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivada de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente».

En la sentencia de 5 de diciembre de 2017 (recurso 1727/2016, ES:TS:2017:4499), dice el Tribunal Supremo:

“Desfase temporal que jurídicamente no puede resultar indiferente. Fijado legalmente un plazo para llevar a efecto la ejecución de la resolución estimatoria por motivos formales con retroacción de actuaciones, bastaría para burlar su finalidad el que el inicio del plazo para tramitar el procedimiento quede a voluntad de la Administración (…) Del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable [siendo así que] al menos resulta procedente dejar apuntado que en atención a las circunstancias de cada caso, bajo el prisma de los anteriores principios, la dilación no razonable y desproporcionada en la remisión del expediente para ejecución de la resolución estimatoria del órgano económico administrativo no puede resultar jurídicamente neutral sino que deberá extraerse las consecuencias jurídicas derivadas».

Como se desprende de lo dicho por el Tribunal Supremo el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible.

  • Constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea.
  • Constituye un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses y que respecto de la falta de diligencia o inactividad administrativa se refleja no ya sólo en la interdicción de la inactividad que se deriva de la legislación nacional, artículos 9 y 103 de la CE y 3 de la Ley 39/2015, -aunque expresamente no se mencione este principio de buena administración-, sino de forma expresa y categórica en el art. 41 de la CEDH.

Es cierto que existe legislación adecuada para salvaguardar los derechos del ciudadano ante la inactividad administrativa, procurando una tutela efectiva en tanto posibilita el acceso al control judicial, al respecto los institutos del silencio administrativo o la propia caducidad, o incluso habilitando la impugnación jurisdiccional contra la inactividad administrativa.

Pero existe un vacío normativo positivo que obvia completamente los cauces para reaccionar contra cierta inactividad administrativa. La actividad diligente y temporánea por parte de la Administración no constituye una potestad discrecional de la misma sometida a su voluntad o conveniencia. El ciudadano tiene derecho a que el procedimiento se desarrolle y resuelva en un tiempo razonable y proporcionado, esto es, a no sufrir dilaciones indebidas e injustificadas.

Cuando existe una inactividad administrativa objetiva, injustificada y desproporcionada, se está conculcando el derecho del ciudadano a la buena administración

Dice el Tribunal Supremo que la Administración no tenía derecho a la inactividad, en un plazo notoriamente superior al de duración que el propio reglamento establece, esto es, a infringir los plazos que ella misma crea, sin que dicha pasividad pueda tener amparo jurídico, más cuando estamos en presencia de un procedimiento sancionador que, en sus consecuencias sustantivas, debe regirse por el principio de legalidad.

Y CONCLUYE el Tribunal Supremo que la cuestión de interés casacional se debe responderse en el sentido de que:

«la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración«.

Voto particular

Dice el voto particular que comparte íntegramente la respuesta dada como cuestión de interés casacional objetivo en su primera parte, esto es, que la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador.

Pero la sentencia no se detiene ahí.

La sentencia no fundamenta la nulidad de la sanción en el eventual incumplimiento del plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador -que aquí fue observado- sino en que «tras un largo tiempo vacío de contenido, no inicia expediente sancionador hasta el 9 de diciembre de 2015, notificado el día 18 de diciembre. Esto es, durante casi quince meses la Administración se muestra absolutamente inactiva».

Reconociendo la sentencia que «no existe regulación normativa respecto de dicho espacio temporal», construye su doctrina -y, por tanto, avala la nulidad de la sanción- exclusivamente en la inobservancia del derecho a una buena administración

La buena administración en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y su proyección a las administraciones nacionales

Las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales -sin valor jurídico por sí mismas- parten de la consagración jurisprudencial de «la buena administración como un principio general de Derecho».

La buena administración ha pasado de ser un «principio» a ser un «derecho», al proclamarse como tal en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales

Dice en el voto particular que, aunque no ha sido objeto de análisis y pese a que la sentencia afirme que «no estamos aplicando Derecho de la UE», la invocación del derecho del artículo 41 de la Carta reclamaba el análisis del posible vínculo del asunto con el Derecho de la Unión.

La buena administración como derecho autónomo de otros derechos

Más allá de su dimensión como «una especie de metaprincipio jurídico inspirador de otros« (sentencia del Tribunal Supremo 586/2020, de 28 de mayo, ECLI:ES:TS:2020:1421), su funcionalidad se ha hecho visible, sobre todo, con relación a aspectos que, de no corregirse o, mejor dicho, de no matizarse por el derecho a una buena administración, hubieran generado un efecto indeseable o absurdo, no sólo para el administrado sino también para lo que debe entenderse como una Administración eficiente y con vinculación plena a los mandatos constitucionales.

Dice el voto particular que no faltan ejemplos en los que la ratio decidendi de una decisión se ha basado en ese derecho de forma autónoma cuando se observa que el transcurso de tiempo es indicativo de un ánimo fraudulento o de la obtención de una ventaja

Contexto propicio para el pleno desarrollo del derecho a una buena administración

La mala administración es, de entrada, la que queda fuera del ordenamiento jurídico.

El derecho a una buena administración vertebra todo el ordenamiento jurídico, y está llamado a desarrollarse y a exhibir su plenitud con relación a una Administración que -al menos, formalmente-, cumple con los plazos y tramites procedimentales, lo que en modo alguno debe significar o llevar a aceptar que actúe conforme a Derecho.

El Tribunal Supremo, sentencia de 18 de mayo de 2020, ECLI:ES:TS:2020:966, dice lo siguiente:

«El principio de buena administración […] impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, o aquellas que den lugar a resultados arbitrarios, sin que baste al respecto la mera observancia estricta de procedimientos y trámites.

Tal principio reclama, más allá de ese cumplimiento estricto del procedimiento, la plena efectividad de las garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente y ordena a los responsables de gestionar el sistema impositivo (en nuestro caso), es decir, a la propia Administración Tributaria, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y la de garantizar la necesaria protección jurídica de los ciudadanos, impidiendo situaciones absurdas, que generen enriquecimiento injusto o, también, que supongan una tardanza innecesaria e indebida en el reconocimiento de los derechos que se aducen».

En la mayoría de las ocasiones el principio de buena administración habrá de valorarse en el contexto de una aparente regularidad procedimental, lo que exige una cuidada y argumentada ponderación

Indebida aplicación del derecho a una buena administración por la sentencia

El derecho a una buena administración «no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles».

El voto particular discrepa de la aplicación del derecho a una buena Administración sin ponderar las siguientes circunstancias:

  • El tiempo que trascurre desde la remisión de las diligencias previas hasta la incoación del procedimiento sancionador, el plazo de prescripción de la infracción -en este caso, 4 años, ex art. 15 de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de represión del contrabando- es un plazo que corre en favor del administrado y que, en cierta medida, opera también como límite temporal para la imposición de la sanción. No hay, por tanto, una especie de escenario libérrimo en la gestión del tiempo.
  • Los quince meses de la Administración absolutamente inactiva evidencia una falta de diligencia administrativa y una desconsideración hacia el interesado, pero el plazo de prescripción de la infracción seguía corriendo a su favor y cuando la Administración incoa finalmente el procedimiento sancionador dicho plazo de prescripción aún no había transcurrido.
  • No puede hablarse de un «período, absolutamente vacío de contenido» puesto que es un tiempo para que el órgano competente para iniciar el procedimiento aprecie «la procedencia de dicha iniciación».
  • Hablar de dilaciones indebidas y de inactividad de la Administración con carácter previo a la incoación del procedimiento sancionador no deja de resultar un tanto contradictorio. La tesis plasmada en la sentencia parece describir de forma implícita una suerte de derecho al proceso debido -como manifestación del derecho a una buena administración- que comportaría, a su vez, el eventual derecho del interesado a que se le incoe el procedimiento sancionador, en todo caso. No parece que así sea pues, como todo procedimiento sancionador, el de las infracciones administrativas de contrabando se inicia «de oficio» y se inicia, en su caso, tras ponderar su procedencia.
  • Aunque la apreciación debe ser siempre casuística, la sentencia no permite inferir cuál debería ser el canon de proporcionalidad en un escenario delimitado temporalmente únicamente por el plazo de prescripción (la otra limitación temporal -la de la caducidad de los seis meses- surge tras la incoación del procedimiento y no antes, como asume la propia sentencia).
  • La aplicación del derecho a una buena administración se ha producido por la sentencia sobre la base del mero transcurso objetivo del tiempo que va desde la remisión de las diligencias previas hasta la incoación del procedimiento sancionador (sin que la norma acote plazo alguno en ese ínterin) y sobre la base de no haberse opuesto una justificación por parte de la Administración, pese a que su actuación se ha desarrollado, al menos formalmente, en un escenario de regularidad procedimental.

De acuerdo con lo dicho, el voto particular señala que la aplicación del derecho a una buena administración resultaría posible cuando ese devenir temporal hubiera supuesto una ventaja fraudulenta para la Administración o, por el contrario, cuando comporte un inconveniente para el administrado, disminuyendo, por ejemplo, sus posibilidades de defensa, circunstancias que no advierte la sentencia

En este sentido, considera que no se han producido indebidas dilaciones que representen un vicio sustancial que se extiende a las posteriores actuaciones y a la resolución del procedimiento sancionador

Comentario final

En esta interesante sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2021, ECLI:ES:TS:2021:4117, se materializa el derecho a una buena administración sobre un retraso indebido e injustificado por parte de la Administración Pública.

En este caso, me parecen mucho más acertados los razonamientos y la conclusión a la que llega el voto particular que la mayoría de la sala

El mero transcurso del plazo ya comporta normativamente una serie de instituciones que censuran el paso del tiempo, unas veces en beneficio de la Administración otras en beneficio del ciudadano, y descansan sobre el principio constitucional de seguridad jurídica. Son las instituciones de la prescripción y la caducidad.

Dice el Tribunal Supremo «No existe regulación normativa respecto de dicho espacio temporal, esto es, el tiempo máximo que pude transcurrir entre la recepción de las actuaciones poniendo en conocimiento la posible comisión de una infracción administrativa y el inicio del expediente», lo cual considero que no es correcto puesto durante dicho espacio temporal transcurre el plazo de prescripción de la comisión de la infracción.

Prescripción frente a Caducidad

El paso del tiempo de una forma indebida ya tiene una serie de consecuencias contempladas por legislador, como las señaladas de prescripción, de un determinado derecho o acción, o de caducidad, de un determinado procedimiento iniciado, pudiendo añadir también la figura del silencio administrativo.

El principio de buena administración no debería articularse y operar automáticamente sobre cualquier transcurso indebido e injustificado de un plazo, para el que el legislador ya contempla su «sanción»

El Tribunal Supremo llega a otra conclusión en esta sentencia, y considera que el transcurso de 15 meses con la Administración totalmente inactiva sin iniciar el procedimiento sancionador vicia de nulidad todas las actuaciones posteriores, pero sin establecer un canon o criterio a tener en cuenta para cuando debería aplicarse el derecho a una buena administración ante retrasos administrativos.

No comparto la conclusión del Tribunal Supremo. Entiendo que el principio de buena administración solo debe operar, sobre el transcurso indebido e injustificado de un determinado plazo, cuando:

  • Produzca una situación injusta.
  • Suponga o de lugar a una situación de indefensión al interesado.
  • Comporte una ventaja para la Administración.