Legitimación para que una Administración Pública pueda recurrir los actos de otra. La acción pública urbanística y la atribución de potestades administrativas
El artículo 44 de la LJCA dice:
«1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.
Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo.
2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.
3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.
4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local«.
Y el artículo 46.6 dice:
«En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado«.
De la Ley 7/1985 reguladora de las bases del régimen local destaco los siguientes artículos:
Artículo 65:
«1. Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes.
2. El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo.
3. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello.
4. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción».
Artículo 67:
«1. Si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés.
2. El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el requerimiento de anulación no podrá ser superior a cinco días. El del ejercicio de la facultad de suspensión será de diez días, contados a partir del siguiente al de la finalización del plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior.
3. Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de diez días desde la suspensión ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa».
En la siguiente entrada comentaba varias sentencias interesantes del Tribunal Supremo que analizan diferente casuística en controversias surgidas entre Administraciones públicas.
Controversias entre Administraciones Públicas y el requerimiento previo a la vía contenciosa
Una sentencia de 2020 en la que se analiza cuando resulta aplicable el artículo 44 en las divergencias entre Administraciones Públicas, con una interesante apreciación respecto del pie de recursos otorgado por una Administración a otra. Dos sentencias de 2025, una en la que se pone de manifiesto que ante la falta de contestación del requerimiento entre Administraciones no rige la institución del silencio administrativo y otra que analiza la naturaleza jurídica de una comunicación para determinar si es o no impugnable y si puede ser objeto del requerimiento previo previsto en el artículo 44 de la LJCA.
Ahora voy a comentar dos sentencias en las que se analiza la posible legitimación de una Administración Pública para impugnar actos de otra Administración.
En un caso, analizando si resulta trasladable la acción pública urbanística a las Administraciones Públicas y, en otro, analizando si la legitimación puede ser otorgada por una norma reglamentaria.
Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 4 de junio de 2025, ECLI:ES:TS:2025:2761, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«Determinar si un ayuntamiento está legitimado para ejercitar la acción pública frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento limítrofe o colindante y, en su caso, el alcance de la situación de colindancia entre las entidades locales a tales efectos».
El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, establece en su artículo 5 que todos los ciudadanos tienen derecho a:
«f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora».
La acción pública en materia urbanística se contempla en el artículo 62.1:
«Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística«.
La acción pública está prevista en la LJCA, concretamente en el artículo 19:
«1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
[…]
h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes«.
Cualquier ciudadano está legitimado ante la jurisdicción contencioso-administrativa para exigir la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
El recurso contencioso-administrativo se interpuso por una entidad local, contra la aprobación definitiva de la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de un Ayuntamiento limítrofe.
La LJCA remite, en el ejercicio de la acción popular, a los casos expresamente previstos por las Leyes.
Ahora bien, señala el Tribunal Supremo que tratándose de Administraciones Públicas, concretamente, de una entidad local, no puede olvidarse su regulación específica, establecida en el artículo 63.2 de la LRBRL, que dispone:
«Están igualmente legitimadas en todo caso las entidades locales territoriales para la impugnación de las disposiciones y actos de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía, tal como ésta resulta garantizada por la Constitución y esta Ley».
La legitimación de las entidades territoriales en los casos en que pueda afectarse a su autonomía está también reconocida en el artículo 19.1 e) de la LJCA:
«… Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales».
Además de esta legitimación por afectación al ámbito de autonomía municipal, una entidad local puede impugnar un acto o disposición de otra -sea limítrofe o no- en el caso de ostentar algún derecho o interés legítimo, de conformidad con el artículo 19.1 a) LJCA, concurriendo éste, siempre que el demandante pueda obtener un beneficio o ventaja con la estimación de sus pretensiones, o evitar un perjuicio o desventaja, más allá de la mera defensa de la legalidad.
Y concluye el Tribunal Supremo, dando respuesta a la cuestión de interés casacional:
«1º. Un ayuntamiento está legitimado para impugnar la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento limítrofe o colindante, cuando afecte al ejercicio de las competencias o a los intereses generales del municipio impugnante.
2º. Los ayuntamientos no están legitimados para el ejercicio de la acción pública urbanística frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico».
Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 15 de julio de 2025, ECLI:ES:TS:2025:3506, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«Determinar si la legitimación de la Administración autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un acto, sin que ello responda a la condición de interesada en el sentido del ejercicio de derechos o intereses legítimos propios, supone el ejercicio de una potestad administrativa que debe contemplarse en norma con rango de ley o si resulta válido que su previsión se contenga en una norma de rango reglamentario, reafirmando, complementando, matizando o, en su caso, corrigiendo o rectificando nuestra doctrina jurisprudencial contenida en las STSS nº 250/2021, de 24 de febrero (RC 8174/2019) y n.º 1.479/2023,de 20 de noviembre, (RC 1051/2022)».
El artículo 190 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, Ley 7/2002, dice:
«[…] Artículo 190 Revisión de licencias urbanísticas y de órdenes de ejecución. 1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las licencias urbanísticas y las órdenes de ejecución, así como cualquier otro acto administrativo previsto en esta Ley, cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves definidas en esta Ley, deberán ser objeto de revisión por el órgano competente, de conformidad con lo establecido en legislación reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 2. Los procedimientos de revisión, a los que se refiere el apartado anterior, o de declaración de lesividad serán independientes a todos los efectos de los de carácter sancionador…».
El artículo 59 del Reglamento 60/2010 de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, dice:
«Artículo 59. Revisión de actos urbanísticos.
1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las licencias urbanísticas y las órdenes de ejecución, así como cualquier otro acto administrativo previsto en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves definidas en la citada Ley, deberán ser objeto de revisión por el órgano competente, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, de conformidad con lo establecido en la legislación reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.
[…] 3. Sin perjuicio de lo establecido en la legislación de régimen local, la Consejería con competencia en materia de urbanismo podrá instar de las Corporaciones Locales la declaración de nulidad de los actos a los que se refiere el apartado primero, así como impugnar la desestimación expresa o presunta de las solicitudes que hubiere instado, en los términos y plazos previstos por la legislación de procedimiento administrativo común y de la jurisdicción contencioso-administrativa».
Señala el Tribunal Supremo que la atribución de potestades administrativas debe realizarse por una norma con rango de Ley (incluso hay algunas potestades directamente atribuidas por la Constitución) por exigencia del principio de legalidad ( artículo 9.3 CE y 103.1 CE).
La vinculación al principio de legalidad viene exigida porque la Administración no actúa en el puro ejercicio de la autonomía de la voluntad sino que, en rigor, actúa en el ejercicio de unas potestades (administrativas) que le atribuye específicamente el ordenamiento jurídico con la finalidad (indisoluble) de satisfacer el interés general ( artículos 103.1 106.1 CE). Y esta naturaleza teleológica inherente al ejercicio de la potestad administrativa exige, por mor del principio de legalidad, su atribución por norma con rango de Ley.
Reconoce el Tribunal Supremo que se pueden admitir algunas modulaciones a este principio de legalidad. Así se admite la colaboración del Reglamento en el desarrollo o concreción de determinados aspectos de las potestades administrativas pero respecto de una potestad administrativa previamente atribuida en sus elementos esenciales por una norma con rango de Ley.
Asimismo se puede admitir la atribución de determinadas potestades por el propio Reglamento: la denominada auto atribución de potestades. Pero esta auto atribución queda restringida a los denominados Reglamentos autoorganizativos es decir aquellos Reglamentos organizativos internos que se proyectan esencialmente ad intra.
El artículo 190 de la Ley Urbanística de Andalucía contiene una remisión al procedimiento de revisión de oficio establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, mientras que es el artículo 59.3 del Reglamento el que atribuye ex novo esa potestad, sin que exista atribución por norma con rango de Ley y sin que el artículo 1.2 de la LPA le pueda servir de cobertura (como pretende el recurrente).
El Reglamento de disciplina urbanística no puede atribuir esa potestad por exigencia del principio de legalidad (conforme a los artículos 9.3 y 103.1 CE y puestos en conexión con el artículo 105 c) y 106.1 CE). Y ello porque, aunque en línea de principio se puedan admitir modulaciones de este principio en la atribución de potestad vía reglamentaria, no estamos aquí en ninguno de los casos en que los que se puede admitir tales modulaciones reglamentarias.
El artículo 1.2 de la Ley 39/2015:
«Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar«.
Señala el Tribunal Supremo que dicho artículo no puede aplicarse para la atribución reglamentaria de una potestad administrativa. No estamos, como hemos concluido, ante una mera regulación reglamentaria de plazos, formas de iniciación o designación de órganos competentes etc., sino ante una auténtica atribución de una potestad administrativa.
Tampoco estamos ante una auto atribución reglamentaria de potestades compatible con el principio de legalidad. Y ello porque constatamos que la previsión reglamentaria no atribuye una potestad de autorganización, ad intra, sino que recoge una potestad atribuida a la CCAA (la de instar a la Administración local la revisión de oficio de los actos de la propia Administración Local) exorbitante, de gravamen, que incide en el ámbito de actos de competencia municipal y también en los derechos de los ciudadanos titulares de los actos cuya revisión se insta. Todo ello exige una atribución por norma con rango de Ley.
Por tanto, concluye el Tribunal Supremo fijando la siguiente doctrina:
«La legitimación de la Administración autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un acto, sin que ello responda a la condición de interesada en el sentido del ejercicio de derechoso intereses legítimos propios, supone el ejercicio de una potestad administrativa que debe atribuirse en una norma con rango de Ley«.
