Razones de interés general para no aplicar la caducidad del procedimiento ¿Es posible en procedimientos iniciados de oficio?
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En los procedimientos en que la Administración ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento sin que se haya dictado y notificado resolución expresa produce la caducidad del procedimiento con el archivo de las actuaciones realizadas.
En las entradas que enlazo a continuación, analicé la diferencia entre dos instituciones jurídicas distintas que censuran el paso del tiempo, prescripción y caducidad, y la necesidad de que, para iniciar un nuevo procedimiento, se declare la caducidad del procedimiento precedente.
Inicio de un nuevo procedimiento ¿y si no se declara la caducidad del precedente?
El artículo 95 de la Ley 39/2015 regula los requisitos y efectos de la caducidad del procedimiento.
«1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.
3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento».
Quiero comentar una importante sentencia del Tribunal Supremo en la que analiza la aplicación del artículo 95.4 de la Ley 39/2015 y, en concreto, si la excepción a la aplicación de la caducidad del procedimiento lo es a todo tipo de procedimientos, tanto a los iniciados a solicitud del interesado como a los iniciados de oficio, y en concreto a los procedimientos de revisión de oficio
Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2024
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 14 de marzo de 2024, ECLI:ES:TS:2024:1576, analiza interés casacional objetivo:
«a) Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, rectificar o corregir la doctrina de esta Sala en cuanto a si la excepción de interés general prevista en el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 (actual artículo 95.4 de la Ley 39/2015), respecto a la aplicabilidad de la caducidad, únicamente se podrá aducir en procedimientos iniciados a solicitud del interesado o gozará del mismo alcance en aquellos procedimientos que se inicien de oficio, y,
b) Determinar si dicha excepción resultará igualmente aplicable al procedimiento de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos, dadas las especialidades de éste».
Se recurre la denegación presunta de la petición de declarar caducado el procedimiento de revisión de oficio de una licencia de construcción de viviendas
El régimen de la caducidad en los procedimientos de revisión de oficio y su exclusión
El artículo 95.4 de la Ley 39/2015 se integra en el capítulo V «finalización del procedimiento» y, más concretamente, en su sección cuarta «caducidad», como una de las modalidades que pone fin al procedimiento administrativo cuyo presupuesto, como se corresponde con la institución general de la caducidad, es el mero transcurso del tiempo sin que, entre otras posibilidades, se haya promovido el impulso del procedimiento por quien, conforme a su regulación, debe promoverla, dado que si el procedimiento administrativo, como se corresponde con esta modalidad de instituciones jurídicas, comporta una secuencia de trámites abocados a la resolución, que es el medio normal de terminación de dichos procedimiento (sección primera del Capítulo), el legislador ha debido arbitrar mecanismos para la terminación de los procedimientos en tales supuestos de paralización, lo cual es acorde con el principio de seguridad jurídica que es, no puede olvidarse, uno de los principios que inspiran nuestro ordenamiento, como se declara en el artículo 9 de la Constitución.
Los trámites deben ser impulsados de oficio por la misma Administración y así se dispone en el artículo 71 que «se impulsará de oficio en todos sus trámites».
El transcurso de un determinado plazo en cualquier trámite, no tiene una especial relevancia, si lo tiene el transcurso del plazo en relación con la terminación del procedimiento
La determinación del tiempo total de duración del procedimiento tiene las siguientes finalidades:
- Que los actos que puedan beneficiar a los ciudadanos no queden a la mera disposición de la Administración, porque sería suficiente con que no se concluya el procedimiento para que no pueda reconocerse, o denegarse, el derecho que los ciudadanos reclaman a la Administración.
- Que quien se ve sometido a un procedimiento administrativo que deba concluir con una resolución de gravamen, no deba soportar la incertidumbre de esa posible resolución durante más tiempo del que resulte necesario para que se dicte mediante la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo.
La Administración, iniciado un procedimiento administrativo, debe dictar la resolución expresa en un tiempo que se determina en la propia norma del procedimiento, en todo procedimiento y cualquiera que fuera su forma de iniciación.
El instituto de la caducidad está vinculada a la institución del silencio administrativo.
En los procedimientos iniciados por el interesado, la falta de resolución en plazo hace nacer el instituto del silencio administrativo, positivo o negativo según los casos.
En los procedimientos iniciados de oficio, cuyo impulso y trámites deben ser acordados por la Administración que lo inicia, si la finalidad del procedimiento iniciado de oficio es la de concluir con un acto de gravamen o desfavorables, como son las sanciones, la demora en la adopción de la resolución correspondiente por encima de los plazos legalmente establecido comporta la caducidad del procedimiento, con el efecto de que se pone fin al mismo y, por tanto, de la posibilidad de dictar el acto de gravamen o desfavorables, incluso dicha terminación, reabre el plazo de prescripción de la potestad administrativa para dictar dicho acto (artículo 95.3º).
Respecto del cuestionado artículo 95.4 de la Ley 39/2015 «Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento», señala el Tribunal Supremo que resulta aplicable a los procedimientos de revisión de oficio, de forma que el procedimiento no se entiende caducado si la Administración considera que dicha declaración afecta al interés general o resultare conveniente.
Frente a la exclusión de la caducidad declarada por el Ayuntamiento en el procedimiento de revisión de oficio de las licencias otorgadas a la recurrente, el Tribunal territorial considera que dicha exclusión, conforme a las exigencias del artículo 95.4º, es ajustada a Derecho.
Examen de la jurisprudencia
Las sentencias del Tribunal Supremo de 26 de abril de 2012, ECLI:ES:TS:2012:2834, y 27 de marzo de 2012, ECLI:ES:TS:2012:2965, señalan que el artículo 95.4 de la Ley 39/2015:
«está previsto para los procedimientos iniciados a instancia de particulares, como resulta de su apartado 1, y el procedimiento de deslinde litigioso se inició de oficio por la Administración, como antes se ha dicho».
En dichas sentencias, el Tribunal Supremo excluye la posibilidad de que el artículo 95.4 de la Ley 39/2015 pueda aplicarse a los procedimientos de revisión de oficio iniciados por la Administración por lo que ahora analiza el Tribunal Supremo si esa interpretación debe mantenerse o «reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, rectificar o corregir la doctrina» establecida.
Interpretación de la caducidad en los procedimientos de revisión de oficio
El procedimiento de revisión de oficio, regulado en el artículo 106 de la Ley 39/2015 y con las especialidades que ahí se contienen, no difiere del régimen general de los procedimientos administrativos iniciados de oficio.
El artículo 95 regula los requisitos y efectos de la caducidad. Tiene cuatro apartados, los primeros relativos a los requisitos y los dos siguientes relativos a los efectos y cada uno de los apartados tiene un contenido autónomo
Dice el Tribunal Supremo que si bien el párrafo primero habla de » procedimientos iniciados a solicitud del interesado», no puede pensarse que está condicionando al resto del precepto, de tal forma que estén indisolublemente referidos a ese tipo de procedimiento.
Y dice el Tribunal Supremo que no puede admitirse que lo establecido en el párrafo tercero, es decir, los efectos de la caducidad, solo es aplicable a los procedimientos iniciados a instancia de parte, con exclusión de los iniciados de oficio, lo cual es contrario a la lógica y a los mismos términos del precepto.
El primer y segundo apartados del artículo 95 se refieren a los requisitos de la caducidad y están circunscritos a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y no a los iniciados de oficio.
El apartado tercero «no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción», es un efecto aplicable a todos los procedimientos, con independencia de si se han iniciado por el particular o por la Administración.
El apartado cuarto, relativo a que no se producirá la terminación del procedimiento cuando «afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla -la cuestión- para su definición y esclarecimiento», es un efecto de la caducidad, porque, en definitiva efecto no es sino «aquello que sigue por virtud de una causa». Tan efecto de la caducidad es la regla general como la exclusión, y resulta aplicable a todos los procedimientos.
De limitarse la exclusión de los efectos generales de la caducidad solo a los procedimientos iniciados a instancias de los particulares y, por tanto, en su propio beneficio, es difícil de imaginar qué «interés general» puede existir en la continuación cuando el debate está referido al derecho de un particular
De limitarse la exclusión de los efectos de la caducidad a los procedimientos instados por los particulares, debe recordarse que en tales supuestos solo se produce cuando el interesado omite la necesaria colaboración para poder continuar el procedimiento, siendo previsible que si se produce esa renuncia a la continuación, mantendrá esa actitud aunque se excluya la terminación del procedimiento, que es el efecto que se deja suspendido con lo establecido en el párrafo cuarto.
Pone de ejemplo el Tribunal Supremo que carecería de sentido que si el procedimiento de revisión de oficio se inicia por los interesados, sí entraría en juego la excepción -supuesto admisible si, iniciado el procedimiento, se requiere a quién lo instó un trámite indispensable-, cuando deberá presumirse que tan solo existe un interés particular, incompatible con la excepción y, por el contrario, no regiría la excepción cuando la finalidad de declaración de nulidad se inste por la misma Administración, pese a presumirse la existencia de un interés general.
Y CONCLUYE el Tribunal Supremo:
«la posibilidad de excluir la caducidad de los procedimientos administrativos por interés general o conveniencia rige tanto si se han iniciado por el interesado o por la Administración, siendo aplicable dicha exclusión a los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos de pleno derecho».
Consideraciones finales
Se trata de una sentencia muy relevante, por cuanto modifica su doctrina anterior, en cuanto a que la aplicación del artículo 95.4 de la Ley 39/2015, la aplicación de la excepción a la caducidad del procedimiento, se limitaba a los procedimientos iniciados a instancia de parte.
En esta sentencia, el Tribunal Supremo analiza un concreto procedimiento iniciado de oficio por la Administración, la revisión de oficio, pero realiza una serie de afirmaciones en las que se refiere a todo tipo de procedimientos iniciados de oficio.
De esta forma, entiende aplicable la excepción a la caducidad del artículo 95.4 de la Ley 39/2015 a todo tipo de procedimientos, también a los iniciados de oficio por la Administración.
Veremos si esta doctrina se mantiene en el tiempo y que efectos prácticos va a tener, pues en los procedimientos de gravamen o desfavorables, iniciados de oficio, en los que la Administración no dicta la correspondiente resolución en el plazo legalmente establecido se produce la caducidad del procedimiento, pudiendo, ahora, resultar de aplicación las excepciones contempladas en el artículo 95.4 de la Ley 39/2015.
Ahora bien, entiendo que las excepciones contempladas «que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento» solo podrían ser aplicadas de forma excepcional y restrictiva.
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