El artículo 44 de la LJCA dice:

«1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local«.

Y el artículo 46.6 dice:

«En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado«.

De la Ley 7/1985 reguladora de las bases del régimen local destaco los siguientes artículos:

Artículo 65:

«1. Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes.

2. El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo.

3. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello.

4. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción».

Artículo 67:

«1. Si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés.

2. El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el requerimiento de anulación no podrá ser superior a cinco días. El del ejercicio de la facultad de suspensión será de diez días, contados a partir del siguiente al de la finalización del plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior.

3. Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de diez días desde la suspensión ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa».

Voy a comentar varias sentencias interesantes del Tribunal Supremo que analizan diferente casuística en controversias surgidas entre Administraciones públicas

Una sentencia de 2020 en la que se analiza cuando resulta aplicable el artículo 44 en las divergencias entre Administraciones Públicas, con una interesante apreciación respecto del pie de recursos otorgado por una Administración a otra. Dos sentencias de 2025, una en la que se pone de manifiesto que ante la falta de contestación del requerimiento entre Administraciones no rige la institución del silencio administrativo y otra que analiza la naturaleza jurídica de una comunicación para determinar si es o no impugnable y si puede ser objeto del requerimiento previo previsto en el artículo 44 de la LJCA.

Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2020

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 20 de noviembre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:3867, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

“determinar si el artículo 44 LJCA resulta aplicable a los litigios entre Administraciones Públicas cuando una de ellas es beneficiaria de una subvención otorgada por otra Administración”.

Se recurre la sentencia de la Audiencia Nacional que declara inadmisible, por extemporáneo, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Principado de Asturias contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de una subvención pública.

La Audiencia Nacional declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo al haber transcurrido el plazo de dos meses a que alude el artículo 46.6 de la LJCA atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo expuesta en la sentencia de 25 de mayo de 2009 -recurso de casación núm. 4808/2005-, en relación con la aplicación del artículo 44 de la LJCA.

Razonamiento del Tribunal Supremo

La aplicación del artículo 44 de la LJCA, que regula los presupuestos preprocesales exigidos en los litigios entre Administraciones Públicas, debe limitarse a aquellos casos en que, en razón de la naturaleza de la relación jurídica establecida entre dos Administraciones Públicas y del Derecho que resulte aplicable, el litigio que pudiera suscitarse entre ellas afecte a supuestos en que ambas Administraciones Públicas actúan en ejercicio de prerrogativas o potestades inherentes a su consideración de poder público, pues sólo en estos casos adquiere significado la finalidad perseguida por el legislador procesal de establecer un mecanismo alternativo al recurso administrativo que posibilite el entendimiento o la concertación entre las Administraciones Públicas concernidas, que evite quela controversia interadministrativa se dirima ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La plena aplicabilidad del artículo 44 de la LJCA adquiere significado para resolver los conflictos que pudieran suscitarse entre Administraciones Públicas, cumple con la finalidad institucional de dar la oportunidad a la Administración autora de la actividad administrativa cuestionada de poder reconsiderar su actuación y adoptar, en su caso, las decisiones de modificación, anulación o revocación que correspondan.

Cuando una de las Administraciones Públicas una de ellas se posicione en la relación jurídica entablada como una persona despojada de su condición de poder público, no resulta procedente la formalización del requerimiento previsto en el artículo 44 de la LJCA, como mecanismo para dirimirlas controversias jurídicas antes de entablar las acciones pertinentes en la jurisdicción contencioso-administrativa.

En estos casos, debe agotarse la vía administrativa mediante la interposición de los recursos administrativos que resulten pertinentes conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El artículo 44, tiene como finalidad evitar la litigiosidad entre Administraciones Públicas favoreciendo la resolución de conflictos que pudieran suscitarse entre Administraciones Públicas, en términos de composición de los intereses públicos en juego, en la medida que las Administraciones Públicas tienen la consideración constitucional de sujetos servidores de los intereses generales y responsables de los servicios públicos y que constituye un desideratum constitucional que la eventual conflictividad entre ellas se resuelva con arreglo a los principios de legalidad, seguridad jurídica, eficacia, colaboración, concertación y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en los artículos 9.3, 103 y 106 de la Constitución.

No cabe una interpretación del artículo 44 desvinculada del reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, que se consagra en el artículo 24 de la Constitución.

La regulación del requerimiento, como requisito que debe cumplimentarse con carácter potestativo previamente a la interposición del recurso contencioso-administrativo, obedece al designio de facilitar, en términos de efectividad, el acceso a la jurisdicción contencioso- administrativa de aquella Administración Pública que pretenda litigar contra otra Administración Pública, a la que se le exime de la carga de agotar la vía administrativa, a diferencia de los particulares a los que la Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley jurisdiccional les imponen, específicamente, cumplir dicho requisito procesal.

En relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, cabe entender que existe un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de la aplicación del artículo 44, cuando la relación jurídica establecida entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria de la misma, tenga como base un procedimiento subvencional en el que ambas Administraciones Públicas asumen una posición sustancial de sujetos activos que colaboran y cooperan para alcanzar los fines de interés general previstos en la resolución de otorgamiento de la subvención.

Específicamente, cabe considerar que concurren los presupuestos para entender que estamos ante un litigio entre Administraciones Públicas cuando ambas Administraciones actúan revestidas de las cualidades que caracterizan a las Administraciones Públicas y de la regulación del procedimiento subvencional se desprende que el otorgamiento de la ayuda pública está destinado a financiar actividades de las Administraciones Públicas o entidades u órganos públicos y quedan excluidos de su participación personas o entidades privadas, y tenga como objeto la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones.

Cuando el procedimiento de concesión de la subvención se realice de forma directa en régimen de concurrencia competitiva, en los términos del artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones, en el que tanto entidades públicas y privados participen en condiciones de igualdad, sin ostentar la Administración Pública eventual beneficiaria de la ayuda ninguna prerrogativa de poder público, entendemosque no cabe considerar la existencia de un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de aplicación del artículo 44 de la LJCA.

De esta forma, señala el Tribunal Supremo que en el caso enjuiciado, en el que la resolución por la que se declara la pérdida de derecho al cobro de la ayuda por parte de la Administración es subsumible en el concepto de litigio entre Administraciones Públicas, por cuanto el régimen jurídico subvencional se encuentra regulado en el Real Decreto 1112/2007, de 24 de agosto, por el que se establece el régimen de ayudas al desarrollo de las infraestructuras en las comarcas mineras del carbón, que prevé la suscripción de un Convenio de Colaboración entre la Administración Pública concedente y la Administración beneficiaria para fijar las obligaciones contraídas entre ambas Administraciones.

Continúa diciendo el Tribunal Supremo que, si bien la sentencia impugnada acertó al determinar la naturaleza jurídica de la relación subvencional, incurrió en error de apreciación al entender que concurrían los presupuestos procesales para declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo.

Y ello porque la Administración siguió la propia resolución recurrida que decía:

«contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse potestativamente recurso de reposición, en el plazo de un mes, ante este órgano o ser impugnada directamente, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, de acuerdo con lo establecido en los artículos 109 y 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 46 de la Ley29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa».

La parte recurrente ha interpuesto el recurso contencioso administrativo dirigiéndolo contra la desestimación presunta del recurso de reposición, lo que hizo siguiendo la ilustración contenida al pie de la resolución recurrida. Pero incluso considerando improcedente dicho recurso administrativo, cuyo error en todo caso es atribuible a la propia Administración demandada, en tal supuesto sería procedente el recurso contencioso-administrativo, que cabría también ejercitarlo de manera directa, pues nótese que el requerimiento previo del art. 44 de la LJCA es potestativo («podrá»), y por tanto hay que reputar que aquél lo fue dentro de plazo, dada esa errónea ilustración sobre los recursos procedentes.

Además, y por otro lado, cabría asimismo invocar la doctrina jurisprudencial conforme a la cual «nadie puede invocar en su favor el motivo de nulidad que haya originado«; y por tanto la Administración no podría valerse, para sustentar su petición de inadmisibilidad del recurso, de una errónea actuación del ciudadano provocada por ella misma.

El Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina jurisprudencial:

«1.- El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que regula los presupuestos preprocesales de los litigios entre Administraciones Públicas, debe ser interpretado de conformidad con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución española. Para no causar indefensión, la aplicación del referido artículo 44 de la LJCA no puede realizarse de forma rigorista, de modo que impida u obstaculice injustificadamente el derecho de acceso a la jurisdicción de una Administración Pública, en aquellos supuestos en que pretende entablar acciones contra otra Administración, y la Administración impugnante ha seguido diligentemente los trámites procedimentales indicados por la propia Administración, autora de la resolución administrativa.

2.- En el ámbito del régimen jurídico subvencional, el artículo 44 resulta plenamente aplicable en aquellos supuestos en que la relación jurídica establecida entre la Administración Pública otorgante de la subvención y la Administración Pública beneficiaria de la misma, ambas Administraciones Públicas actúan en calidad de Administración Pública, como acontece cuando el conjunto de obligaciones contraídas para la ejecución dela actividad subvencionada, y, específicamente, la acción de reintegro deriva de un Convenio de Colaboración firmado entre Administraciones Públicas, siendo improcedente, en estos casos, la interposición de recursos administrativos, en la medida que sólo cabe la formalización del requerimiento.

3.- El artículo 44 no resulta aplicable cuando una de las Administraciones asume en la relación jurídico-administrativa entablada entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria, una posición semejante o asimilable a la de un particular, sin ostentar ninguna de las prerrogativas de poder público, por lo que en estos supuestos no resulta improcedente la interposición de recursos en vía administrativa si la normativa reguladora de la actividad subvencional lo excluye».

Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2025

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 23 de mayo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:2548, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«determinar, cuando en aplicación de la normativa sectorial propia de la Comunidad Autónoma se considera legitimada a la Administración Autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de una licencia municipal de obras que se considera incurre en causa de anulabilidad, cuál es el plazo para entender rechazado el referido requerimiento, e igualmente, cuál es el plazo máximo para interponer recurso contencioso-administrativo frente al rechazo por silencio del requerimiento efectuado».

Se interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud remitida por la administración autonómica a un Ayuntamiento para que proceda a revisar de oficio una licencia urbanística.

La autonomía local y la validez de sus actos frente a todos, incluidas otras Administraciones Públicas

El juzgado de lo contencioso-administrativo declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por falta de legitimación ad causam de la administración autonómica. Dice el juzgado:

«debe acudirse al artículo 63 y siguientes de la LB.RL en cuanto faculta, en su caso, a la Comunidad Autónoma a impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico en los plazos y formas en los mismos establecidos. Todo lo anterior y aplicando la anterior doctrina al supuesto de autos, lleva a entender que como sea que la Administración autonómica, actora en este proceso judicial, no acudió al trámite establecido en la LBRL, dejando precluir los plazos previstos al efecto, en la esfera de los mecanismos de impugnación legalmente establecidos en estricto control de legalidad, procede colegir que la actora carece de legitimación activa ad causam».

El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña estima el recurso de apelación, reconociendo legitimación a la administración autonómica, resolviendo el fondo del asunto.

Razonamiento del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo recuerda su sentencia de 24 de febrero de 2021, recurso de casación 8174/2019:

«Todo ello permite resolver sobre la primera cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, entendiendo que, en el caso de la Administración Autonómica de Cataluña, resulta legitimada a los efectos del artículo 103 Ley 30/1992, de 26 de noviembre para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un acto consistente en la concesión de una licencia municipal de obras que se considera incurre en causa de anulabilidad según el art. 208.1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , sin que ello responda a la condición de interesada en el sentido del ejercicio de derechos o intereses legítimos propios, pues su intervención responde al ejercicio de esa concreta potestad administrativa reconocida por el indicado precepto».

Esta doctrina fue acogida por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña aquí recurrida en casación corrigiendo en consecuencia el criterio del juzgado y siendo aceptado por el recurrente en casación, circunscribiéndose así el debate casacional a los aspectos expuesto en el auto de admisión: «cuál es el plazo para entender rechazado el referido requerimiento, e igualmente, cuál es el plazo máximo para interponer recurso contencioso-administrativo frente al rechazo por silencio del requerimiento efectuado».

La administración autonómica realiza un requerimiento a la administración local autora del acto, no interpone recurso administrativo. El legislador ha establecido una plazo de resolución del requerimiento y un plazo para la impugnación jurisdiccional.

El art. 44.3 de la LJCA establece, con alcance general, que el requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara; y el mismo plazo establece el art. 65 de la LRBRL. Y es ese momento o la comunicación del rechazo expreso el que constituye el dies a quo para el cómputo de la impugnación jurisdiccional, disponiendo con carácter general en el art. 46.6 de la LJCA, que el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado. Y en el mismo sentido el art. 65 de la LRBRL establece que, el plazo para la interposición del correspondiente recurso contencioso- administrativo se contará desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad Local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello.

No resultan de aplicación las previsiones del art. 21.3 LPA (antiguo art 42.3 de la Ley 30/1992) ni, en consecuencia, el plazo de seis meses establecido en el art. 46.1 de la LJCA para los actos presuntos.

Y concluye el Tribunal Supremo:

«1) cuando en aplicación de la normativa sectorial propia de la Comunidad Autónoma se considera legitimada a la Administración Autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de una licencia municipal de obras que se considera incurre en causa de anulabilidad, el plazo al que debe sujetarse la Administración autonómica, para efectuar el requerimiento del artículo 107 LPA, es el de cuatro años establecido en el mismo;

2) el requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara conforme al artículo 44.3 LJCA, y específicamente en el mismo sentido, el art. 65 de la LRBRL; y

3) correlativamente el plazo para interponer recurso contencioso administrativo frente al rechazo por silencio del requerimiento efectuado al Ayuntamiento, es el general de dos meses establecido en el art. 46.6 de la LJCA al que remite el art. 65 de la LRBRL, computado desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado el requerimiento».

Señala el Tribunal Supremo que ni la sentencia del juzgado ni la sentencia del Tribunal Superior de Justicia son conformes con la doctrina jurisprudencial.

El recurso contencioso-administrativo debió formularse por la administración autonómica en el plazo de dos meses desde que el requerimiento (efectuado el 17 de octubre de 2016) se entendía rechazado, el 17 de noviembre de 2016, siendo lo cierto que dicho recurso se interpuso el 15 de noviembre de 2017, y por lo tanto extemporáneamente lo que determina la inadmisibilidad del recurso contencioso. Declara el Tribunal Supremo la inadmisibildiad del recurso contencioso administrativo interpuesto por ser extemporáneo.

Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2025

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 17 de diciembre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:5968, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

si la comunicación de 11 de octubre de 2019 que realiza la Secretaria de Estado de Hacienda, por la que se da traslado a la Comunidad de Madrid del importe de la actualización de las entregas a cuenta para 2019, es un acto administrativo impugnable ante esta jurisdicción por ser susceptible de requerimiento previo ex artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa”.

No existe discrepancia entre las partes acerca de la procedencia del requerimiento del artículo 44.1 de la LJCA, atendiendo, única y exclusivamente, a la posición en que tienen las partes («es preciso no solo que las partes enfrentadas sean Administraciones pública, sino también que actúen en el ejercicio de potestades y competencias que las normas les atribuyen como tales, es decir, en ejercicio de facultades de imperium»).

Tampoco existe controversia entre las partes acerca de que la operatividad del requerimiento previo contemplado en el artículo 44.1 de la LJCA exige la preexistencia de una disposición, acto, actuación material o inactividad administrativa recurrible en vía contencioso-administrativo, es decir, actividad administrativa impugnable por sí misma, tal y como se deduce sin dificultad del tenor literal del precepto (en este sentido, STS de 19 de diciembre de 2017, Rec. 2842/2016). De manera que si la actuación administrativa objeto de requerimiento previo, en nuestro caso desestimado tácitamente -por silencio administrativo-, fuera una actuación no susceptible de impugnación, como ocurre con los actos de trámite simples, el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra esa desestimación presunta resultaría inadmisible, en aplicación del artículo 69.c) de la LJCA, en relación con el artículo 25.1 de la misma ley.

La cuestión controvertida es si la comunicación de 11 de octubre de 2019 que realiza la Secretaría de Estado de Hacienda, por la que se da traslado a la Comunidad de Madrid del importe de la actualización de las entregas a cuenta para 2019, constituye actividad administrativa impugnable susceptible de aquel requerimiento previo.

La impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter meramente preparatorio o instrumental, y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento.

Con arreglo a esa funcionalidad, solo esta última -la resolución final del procedimiento- sería susceptible de recurso de forma separada e independiente, no siéndolo los actos de trámite, con ciertas excepciones. Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento.

No obstante, como es sobradamente sabido, en interpretación del artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), se viene distinguiendo entre actos de trámite simples y actos de trámite cualificados.

Acto de trámite cualificado como acto susceptible de ser recurrido. Análisis casuístico

Esas excepciones, cuya concurrencia determina la impugnabilidad separada de los actos de trámite, se contemplan en el artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en el artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y consisten en que:

(i) decidan directa o indirectamente el fondo del asunto,

(ii) determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o

(iii) produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

El Tribunal Supremo cita en la sentencia multitud de ejemplos sobre la calificación de actos de trámite.

Señala el Tribunal Supremo que no cabe considerar que el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas se desarrolle mediante un procedimiento administrativo propiamente dicho, en los términos en que se regula en el Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, entendido como una sucesión ordenada de actos y trámites, formalizados en un expediente administrativo, que deben seguir las Administraciones Públicas para dictar un acto administrativo resolutorio que afecta a los derechos o intereses de los ciudadanos, garantizando la participación de los interesados, los derechos de audiencia y defensa, y la adecuación al ordenamiento jurídico.

Por consiguiente, señala el Tribunal Supremo, resulta inútil acudir a la tradicional distinción entre actos de trámite cualificados, susceptibles de impugnación autónoma y separada del acto resolutorio, y actos de trámite meramente preparatorios e instrumentales, para resolver la cuestión controvertida.

Considera el Tribunal Supremo que la comunicación de 11 de octubre de 2019 que realizó la Secretaría de Estado de Hacienda, por la que se dio traslado a la Comunidad de Madrid del importe de la actualización de las entregas a cuenta para 2019, esta Sala concluye que se trata de un acto que presenta sustantividad propia, y afecta de forma relevante a los derechos e intereses legítimos de la Comunidad de Madrid, por lo que es susceptible de impugnación autónoma.

Consecuentemente, dicho acto administrativo era también susceptible del requerimiento previo establecido en el artículo 44 de la Ley Jurisdiccional, que aquella hizo y fue desestimado por silencio administrativo.

Las entregas a cuenta de la liquidación definitiva de los recursos aplicables en la financiación de las Comunidades Autónomas no tienen carácter preparatorio o instrumental, al contrario, constituyen el mecanismo central de flujo financiero anual del sistema de financiación autonómica y presentan una indudable conexión con los principios de autonomía y suficiencia financiera, al condicionar la elaboración de los presupuestos de las Comunidades Autónomas, con consecuencias sustanciales sobre su financiación y el ejercicio de sus competencias, entre ellas la prestación de los servicios públicos esenciales, por lo que no resultan en modo alguno equiparable a meros actos de trámite de carácter instrumental o preparatorio.

Ciertamente, las entregas a cuenta tienen carácter anticipado y provisional respecto de la liquidación definitiva -están vinculadas a los créditos presupuestarios del ejercicio, manteniendo su provisionalidad hasta la liquidación definitiva que se ha de recoger en la Ley de Presupuestos Generales del Estado-, y su cálculo depende de previsiones macroeconómicas y estimaciones financieras -previsiones de recaudación, variables económicas y cálculos demográficos del ejercicio-, lo que otorga un cierto margen de apreciación al Estado en su determinación. No obstante, el sistema de financiación condiciona ese cálculo a la aplicación fórmulas u operaciones de obligada observancia y a la razonabilidad y justificación de las estimaciones financieras empleadas para ello, cuestiones estas que no pueden quedar excluidas de control judicial, consagrando un espacio de inmunidad de la Administración, en este caso del Estado, frente a la revisión jurisdiccional de sus actuaciones.

Además, el hecho de que la liquidación definitiva de la participación autonómica en los tributos estatales y fondos del sistema se lleve a cabo en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, implica que esta solo pueda ser impugnada ante el Tribunal Constitucional.

Señala el Tribunal Supremo que las entregas a cuenta del sistema de financiación autonómica no pueden resultar inatacables para sus destinatarios, precisando que su impugnación no resultaría posible mediante el eventual recurso que se presentara contra la liquidación definitiva, limitado al control de constitucionalidad que llevaría a cabo el Tribunal Constitucional sobre esta última.

Por último, dice el Tribunal que el hecho de que la comunicación dirigida a la Comunidad de Madrid revistiera la forma de una carta no impide considerar que comprende la notificación, aunque no cumpla las formalidades legales exigidas por el artículo 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o puesta en conocimiento de su destinataria de un verdadero acto administrativo, consistente en la determinación o cálculo de las entregas a cuenta correspondientes a la Comunidad de Madrid para 2019.