El artículo 69 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula la declaración responsable y comunicación previa.

Se trata de documentos suscritos o aportados por los interesados que permiten el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas

Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 8 de marzo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:884, realiza unas interesantes consideraciones respecto a las declaraciones responsables y comunicaciones previas.

El Tribunal Supremo analiza su naturaleza y régimen jurídico para dar respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteado.

Interés casacional objetivo

Presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinar si el ejercicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tienen atribuidas las Administraciones Públicas para verificar las declaraciones responsables y las comunicaciones que permiten el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde el día de su presentación, se encuentra sometido a plazo.

Razonamiento del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña

Entiende el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, por razones de seguridad jurídica, la verificación o comprobación de la conformidad de las declaraciones o comunicaciones, en defecto de plazo establecido y hasta por analogía, no puede ser reconocido más allá del plazo supletorio de tres meses del artículo 21.2 de la Ley 39/2015 y «una vez traspasado ese lapso de tiempo, y en este caso con tanta acentuación por años, deberá, en su caso, actuarse por las vías impugnatorias y garantías de la revisión de oficio u otras que desde luego no se han seguido».

Dice el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que la potestad de control por la Administración no es indefinida, sino que está sometida a plazo y, en defecto de plazo legal, debe ser el de tres meses.

Para aplicar la analogía se justifica en que se vería afectada de otra forma el principio de seguridad jurídica, de donde llega a la conclusión de que en el caso de autos lo procedente habría sido acudir a la revisión de oficio.

Razonamiento del Tribunal Supremo

Naturaleza y origen de las declaraciones responsables o comunicaciones previas

Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas habilitan para el ejercicio de un derecho o de una actividad, de forma que su ejercicio por los ciudadanos no requiere un previo acto de la Administración competente que así los declare, tras una previa comprobación de que se reúnen las condiciones para dicho ejercicio del derecho o actividad.

La tradición de nuestro ordenamiento jurídico era someter el ejercicio de derechos o actividades a un previo acto de control de la Administración competente, que debía, con carácter previo, autorizar su ejercicio efectivo, garantizando que es acorde a dicho ordenamiento y que no se vean afectados los intereses generales, de forma que, hasta que no se dictara la correspondiente resolución, el particular no podía ejercer el derecho o iniciar la actividad.

Esa técnica comportaba una importante rémora para el ejercicio de tales actividades y eso se propuso corregir la Directiva de Servicios, que pretendía precisamente simplificar el acceso a las actividades reguladas, simplificando la actuación de las Administraciones para el control de ese sometimiento a la normativa aplicable.

La Directiva fue traspuesta en nuestro ordenamiento por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio.

Los principios y mandatos que se imponían en dicha Ley 17/2009, obligaba a realizar «un ejercicio de evaluación de toda la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y de su ejercicio, para adecuarla a los principios que dicha Ley establece», promulgándose la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de Diversas Leyes para su Adaptación a la Ley sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio.

En la actual Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se regula la comunicación previa y la declaración responsable en el artículo 69, dentro de la sección dedicada al «inicio del procedimiento a solicitud del interesado».

El legislador ha sometido estas declaraciones responsables y comunicaciones al criterio de la Legislación sectorial, no solo la estatal sino también la autonómica e incluso la local, en función de las competencias sobre las concretas actividades sometidas a regulación, lo cual impide elaborar una teórica general sobre dichas instituciones

Es el propio ciudadano que pretende el ejercicio de esos derechos o actividades el que deberá constatar y comunicar a la Administración competente que reúne todos los requisitos que impone esa normativa sectorial, en una clara muestra de un ejercicio compartido de la actividad de vigilancia y control administrativo, que ya no es monopolio de la Administración.

El interesado puede ejercer la actividad sin esperar decisión expresa de la Administración, que es lo que diferencia las figuras tradicionales de la licencia o la autorización, y la eficacia directa de la declaración responsable está condicionada por la potestad de comprobación que, iniciada la actividad, asume la Administración (sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:3742)

La declaración responsable y la comunicación previa constituyen un tertium genus entre el régimen de licencia previa y la libre prestación de servicios sin requisito alguno.

El ejercicio de la actividad está condicionada a que el ciudadano ponga en conocimiento de la Administración, de manera preceptiva, no solo esa intención de ejercitar el derecho o iniciar la actividad, sino que está en condiciones de ejercerlo porque reúne las exigencias que impone la normativa

En este sistema intermedio no existe acto concreto de la Administración, ni presunto ni, por supuesto, expreso, sino solo un acto de los particulares interesados en el ejercicio del derecho o la actividad.

La declaración responsable y la comunicación previa comportan el inicio y terminación del procedimiento.

Potestades de comprobación e inspección

A la Administración le corresponden las potestades de «comprobación, control e inspección», al igual que ocurre en el sistema de autorización previa.

Es el propio legislador, no la Administración, el que autoriza el ejercicio de tales derechos sin mayor condicionante que tales actos de comunicación, y el que le confiere a la Administración la potestad de control e inspección, con objeto de constatar que el contenido de dichos actos de parte son fiel reflejo de lo que se ha comunicado y que el ciudadano ha comenzado el ejercicio del derecho o actividad cumpliendo todas las exigencias que impone la normativa sectorial.

El Tribunal Supremo no está de acuerdo con lo concluido por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, señalando:

  • Si no existe acto alguno de la Administración no puede hablarse de una firmeza que requiriese acudir al procedimiento de revisión de oficio.
  • Las potestades de control e inspección han de poder ejercitarse durante todo el tiempo en que dure el ejercicio de la actividad.

No hay razón alguna para someterse a un plazo que no impone el legislador.

Al ciudadano le es exigible la buena fe en la declaración de que cumple con la normativa y el legislador, al imponer aceptar la eficacia de una simple manifestación, habilita a la Administración para que en cualquier momento pueda comprobar la veracidad de las manifestaciones

Estos razonamientos ya fundamentan la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:3360, que concluye:

«no existe ya, propiamente, un procedimiento sometido al régimen de autorización (esto es, un procedimiento que deba iniciarse con una solicitud del interesado y deba finalizar con una resolución favorable de la Administración), por haber sido sustituido normativamente por el régimen de la declaración responsable y la comunicación previa, lógico será concluir que existe una dificultad conceptual -más bien, imposibilidad- para aplicar directamente a la comunicación previa las causas de suspensión del plazo para resolver, que están previstas para aquellos procedimientos. De aquí que proceda dar respuesta a la concreta cuestión de interés casacional suscitada señalando que no cabe aplicar a las comunicaciones previas a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley 39/2015 la causa de suspensión del plazo máximo para resolver prevista en el artículo 22.1.g) de la misma ley».

De esta forma, el Tribunal Supremo CONCLUYE:

«Las potestades de comprobación en una declaración responsable o comunicación previa, conforme a la normativa general en vigor, no está sujeta a plazo alguno y puede realizarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refieren dichos actos del ciudadano».

Consideraciones finales

Como señala el Tribunal Supremo en las sentencias de 8 de marzo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:884, y de 20 de septiembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:3360, la declaración responsable o la comunicación previa son actos de los particulares, no de la Administración, que tienen la naturaleza de iniciadores de un procedimiento pero que, así mismo, lo finaliza.

En este sentido, debe recordarse que el artículo 21.1 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas exceptúa de la obligación de resolver:

«los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración«.

No existiendo obligación de resolver y teniendo las declaraciones responsables o las comunicaciones previas el carácter de actos iniciadores y finalizadores del procedimiento, la Administración ni dicta administrativo alguno ni está obligada a dictarlo por lo que tampoco se produce ningún tipo de acto presunto como consecuencia de silencio administrativo.

Por tanto, no existe un plazo normativamente establecido para que la Administración proceda a comprobar, durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad, la declaración responsable o comunicación previa presentada.

Cuestión distinta es que la comunicación previa o declaración responsable habiliten a la ejecución de un acto puntual o concreto, como pudiera ser la ejecución de obras, puesto que en ese caso los actos de comprobación por parte de la Administración resultarán limitados por los plazos prescriptivos que el legislador pudiera establecer, como pasa en el ámbito urbanístico con la ejecución de obras desde que están completamente terminadas.

El caso resuelto por el Tribunal Supremo se refiere al ejercicio de un derecho o actividad continuada, pues se refiere a la posibilidad de realizar la comprobación «durante todo el tiempo de ejercicio», de forma que esa continuidad impide el inicio de un plazo prescriptivo y, por tanto, de una limitación temporal para los actos de comprobación material del ejercicio de la actividad.

 

Desarrollo la obligación de resolver en la siguiente entrada:

La obligación de resolver de las Administraciones Públicas