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El artículo 6 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público regula las instrucciones y órdenes de servicio, destacando lo siguiente:

  • Los órganos administrativos pueden dirigir las actividades de los órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
  • Su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

Sobre esta cuestión me referí en la siguiente entrada:

Las instrucciones y órdenes de servicio. Naturaleza jurídica y singularidades

Las instrucciones carecen de valor normativo, no innovan el ordenamiento jurídico, se limitan a señalar pautas, formas de proceder, dictar criterios interpretativos… a tener en cuenta por los órganos que las reciben.

La ausencia de carácter normativo de la instrucción o circular, con eficacia interna y sin efectividad respecto de terceros, implica que no sea susceptible de recurso.

Son los actos de aplicación de la instrucción o circular los que tienen eficacia ad extra y por ello los que resultan impugnables.

Voy a comentar una sentencia en la que el Tribunal Supremo que admite la impugnabilidad de instrucciones o circulares que contengan determinaciones susceptibles de incidir en la esfera de derechos e intereses de los administrados

Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 7 de noviembre de 2024, ECLI:ES:TS:2024:5564, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«Si al efecto de garantizar el derecho a la educación, las Instrucciones emitidas por el Departamento educativo de una Comunidad Autónoma sobre el proyecto educativo de los centros, deben considerarse meramente informativas, o generan efectos ad extra y, por tanto, gozan de naturaleza normativa pudiendo ser impugnadas ante la vía jurisdiccional contenciosa administrativa».

La Asamblea por una Escuela Bilingüe de Cataluña impugnó documentos publicados en la web del Departamento de Educación de la Generalidad de Cataluña relativos a la organización y gestión de los centros educativos para el curso 2022-2023.

La Asamblea recurrente sostenía que estas instrucciones eran recurribles jurisdiccionalmente porque afectaban al conjunto del centro educativo, esto es, a profesores, alumnos, empresas contratadas, padres y madres, sujetos no integrados en la estructura jerárquica del Departamento de Educación. Además, afirmaba que las instrucciones regulaban derechos y obligaciones de sus destinatarios y suponían una modificación del ordenamiento jurídico por imponer la exclusión del castellano como lengua vehicular del sistema educativo. Por eso, sostenía la naturaleza normativa e innovadora de los documentos.

Tribunal Superior de Justicia de Cataluña

El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dicta auto por el que declara la inadmisión del recurso contencioso administrativo.

Señala el Tribunal que no se puede constatar que los documentos tengan naturaleza normativa ni efectos ad extra y tampoco que innoven el marco jurídico. Ni siquiera queda claro, dice, su condición de instrucciones dirigidas a los centros escolares. Otra cosa, advierte, es la impugnabilidad de la aplicación que los centros escolares hagan de la normativa general y de los documentos controvertidos y del control que el Departamento de Educación pueda hacer al respecto.

Razonamiento del Tribunal Supremo

En el auto de admisión del recurso de casación recuerda el Tribunal Supremo la sentencia de 4 de julio de 2023 (casación n.º 4831/2021), que dice que «lo relevante no es tanto el nomen iuris cuanto el contenido«.

En particular, si una instrucción interna no se limita a ordenar y regular la actuación de funcionarios o agentes de la Administración sino si «incluye previsiones que pretenden ser de obligado cumplimiento para terceros».

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación al comprobar que las previsiones de los documentos impugnados por la Asamblea por una Escuela bilingüe de Cataluña avanzan sobre la regulación legal del uso de las lenguas en la enseñanza y, por tanto, apuntan una virtualidad normativa que se impone a un amplio ámbito de sujetos, no limitado a la relación educativa en sentido estricto, sino más extenso.

El Departamento de Educación de la Generalidad de Cataluña ha introducido mediante los documentos impugnados elementos distintos de los contenidos en la normativa y que pretenden vincular a todos los ámbitos sobre los que se proyectan, los cuales van más allá del propiamente interno de la Administración.

Dice el Tribunal Supremo que no parece que la actuación controvertida sea una mera instrucción de servicio o circular de consumo doméstico, sino algo más, de manera que no está justificado considerar que no es recurrible

La posibilidad de que se puedan recurrir las actuaciones singulares que apliquen las determinaciones de estos documentos no debe impedir que se impugnen jurisdiccionalmente cuando, como es el caso, la Administración, cualquiera que sea la denominación de la que se sirva, adopte en ellos determinaciones susceptibles de incidir en la esfera de derechos e intereses de los administrados.

Respuesta a la cuestión casacional planteada

Responde el Tribunal Supremo a la cuestión casacional de la siguiente manera:

«las instrucciones de las autoridades educativas sobre el proyecto educativo de los centros docentes que trasciendan el ámbito interno de la propia Administración y contengan elementos que excedan de la mera información, son susceptibles de recurso contencioso-administrativo«.

PD: Sobre instrucciones o circulares de un Ayuntamiento sobre sus servicios jurídicos me referí en la siguiente entrada:

Relación de los letrados con su Administración: subordinación y jerarquía. Instrucciones de servicio