En esta entrada quiero comentar la interesante sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2839.

Analiza el Tribunal Supremo la legalidad del acuerdo del Pleno municipal de reprobación de unos concejales del propio Ayuntamiento.

En otra entrada comenté la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:3289, que considero debe tenerse en cuenta como señalo más detenidamente en las consideraciones finales.

En la sentencia de 20 de septiembre de 2022, los acuerdos cuestionados se referían a instar al gobierno municipal a adherirse a la resolución del Parlamento Europeo por el que se reconoce el Estado de Palestina y a mostrar su solidaridad con la población de los territorios ocupados.

El Tribunal Supremo señala que, para decidir sobre la viabilidad o no de los acuerdos plenarios impugnados, debe valorarse conjuntamente:

  • La existencia de efectos jurídicos vinculantes derivados de los pronunciamientos realizados.
  • El respeto a la Constitución y a los derechos fundamentales de terceros.

Cuando el acto municipal carece de efectos jurídicos directos, nada obsta a su permanencia si no viola derechos fundamentales y respeta la constitución.

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Veamos ahora lo que dice el Tribunal Supremo respecto de la reprobación de unos concejales del propio Ayuntamiento

Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 26 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2839, analiza en interés casacional objetivo:

«la confirmación, matización o rectificación de la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala Tercera de 17 de julio de 1998 , de 23 de junio de 1999 y de 24 de noviembre de 2003 y, en detalle, la determinación de si forma parte del haz de competencias locales la adopción de los acuerdos de reprobación de las personas que ejercen cargos representativos en el Ayuntamiento, examinando si dichos acuerdos pueden ampararse o no en la libertad de expresión y crítica respecto de las personas que ejercen cargos de relevancia política y en el principio de legalidad en la adopción de los acuerdos y el procedimiento a seguir para su adopción».

Hechos

El recurso de casación se interpone contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, que desestimó el recurso de apelación, interpuesto por los ahora también recurrentes contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo que había desestimado el recurso contencioso-administrativo.

La actuación impugnada fue el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cádiz, de 27 de octubre de 2017, en virtud del cual se acordó lo siguiente:

«condenar los insultos y actuaciones violentas que, por parte del Grupo Municipal Popular, tuvieron lugar el pasado día 23 de octubre en la Junta General de la Empresa Municipal de Cádiz», y «reprobar a los ediles del Grupo Municipal Popular, Estrella e Maximo, por haber faltado el respeto a los representantes públicos elegidos democráticamente mediante insultos y agresivas descalificaciones».

La posición de la parte recurrente

La parte recurrente denuncia la vulneración de los artículos 1, 22 y 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en relación con los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución española.

Defiende que el Ayuntamiento carece de competencia para reprobar a las personas que ejercen cargos públicos municipales, porque esa facultad de reprobación no se encuentra entre las competencias que establece el artículo 25 de la Ley de Bases, toda vez que no se puede «instrumentalizar el Pleno del Ayuntamiento para que sirva de cauce a la expresión de censuras u opiniones de carácter político dirigidas a realizar juicios críticos de la conducta de otros miembros de la misma corporación», como son los concejales de la oposición, por lo que se vulnera la objetividad en la actuación de la Administración, que no resulta amparada por la autonomía local. Del mismo modo que el acuerdo tampoco puede encontrar amparo en el ejercicio de la libertad de expresión.

Defiende, además, que la declaración impugnada es un acto que sí produce efectos, por la carga peyorativa que comporta, y que, por tanto, debió ser objeto de la correspondiente tramitación previa, aunque insiste en que el Ayuntamiento carece de competencia para realizar esa reprobación.

Razonamiento del Tribunal Supremo

Los municipios, con carácter general, son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, según declara el artículo 1 de la Ley 7/1985.

Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente, a los municipios, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, aseguran a los municipios, su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

La cuestión se centra en determinar, en el ámbito de la propia organización y funcionamiento municipal, si el Pleno tiene competencia para aprobar una declaración de reprobación respecto de algunos de sus concejales

Ciertamente el gobierno y la administración municipal (artículo 19.1 de la Ley 7/1985) corresponde al Pleno como órgano de carácter electivo, integrado por los concejales y presidido por el alcalde. Las competencias que corresponden a este órgano colegiado supremo del municipio, se relacionan en el artículo 22 de la LBRL, y la primera de ellas se refiere a la potestad de control sobre todos los órganos municipales, al señalar que corresponde al Pleno «el control y la fiscalización de los órganos de gobierno«. En idéntico sentido también se expresa el artículo 123.1.a) de la misma Ley, para los municipios de gran población.

El Pleno es «el órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal» ( artículo 123.1 de la LBRL), que en su función de control puede aprobar declaraciones, siempre que se refieran cuestiones que afecten al círculo de intereses municipales, como acontece en el caso examinado, y siempre que se realice de modo ponderado y guardando la debida proporcionalidad, que ahora no se cuestiona.

El ejercicio de esta función de control y fiscalización se integra también por aquellas funciones que tengan ese objeto y finalidad, siempre que concurran razones de interés general, que en este caso se concretan en alcanzar la debida corrección en las relaciones que impone la vida política municipal, prestigiando esa noble función al servicio a todos los ciudadanos.

La declaración municipal de reprobación tiene un carácter netamente político, carente de efectos jurídicos. Se manifiesta una posición de censura política que no acarrea consecuencias de carácter jurídico ni dentro ni fuera de la esfera municipal.

No se han vulnerado los indicados límites de la proporcionalidad, atendida también la ausencia de efectos de la declaración de reprobación

Las sentencias que se citan en el auto de admisión (sentencias del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1998 dictada en el recurso de apelación nº 6168/1992, y 24 de noviembre de 2003 dictada en el recurso de casación nº 7786/2003) se refieren a la declaración municipal de persona «non grata» respecto de empresas y personas que se encuentran extramuros de la propia organización municipal. No se refieren, por tanto, a la impugnación de una declaración de reprobación de varios concejales del propio Ayuntamiento.

Las declaraciones de reprobación, que evidencian la desaprobación del Pleno sobre determinados comportamientos, deberían contribuir a dejar los insultos al margen del debate político municipal. Es cierto que la parte recurrente ya aludió a la difícil situación entre los concejales y grupos por las diferentes denuncias y querellas entre concejales, pero en este caso no se ha justificado que la finalidad de la reprobación resulte ajena o contraria a los intereses generales, ex artículo 103.1 de la CE, pues lo que pretende, a tenor de la propia exposición de la propuesta de reprobación, es que «las actitudes violentas y las agresiones verbales deben quedar desterradas de la esfera pública«. Sin que podamos dejar de citar, además, que este tipo de declaraciones de reprobación también fueron aprobadas por el Pleno en el que tenían la mayoría política los concejales recurrentes en la instancia, en apelación y en esta casación.

El pleno únicamente expresa, en términos políticos, un rechazo con las conductas de determinados representantes públicos municipales, pero tal declaración es absolutamente ajena al ámbito del Derecho Administrativo sancionador. Teniendo en cuenta, además, que la reprobación tiene lugar tras la correspondiente propuesta justificada mediante la expresión de los motivos y el debate en el Pleno de la corporación municipal. Y que los ahora recurrentes no se opusieron a su inclusión y declaración de urgencia.

Respuesta a la cuestión de interés casacional

El Pleno en el ejercicio de su función de control y fiscalización, puede aprobar declaraciones de reprobación, siempre que se refieran cuestiones que afecten al círculo de intereses municipales, concurran razones de interés general debidamente justificadas, y siempre que lo haga de modo ponderado y guardando la debida proporcionalidad.

Consideraciones finales

Queda clara la jurisprudencia que fija el Tribunal Supremo respecto de la reprobación por parte del Pleno municipal de las declaraciones o actitudes de algunos de sus concejales

Me llama la atención que el Tribunal Supremo se centra en recalcar que dicha declaración:

  • Afecta al círculo de intereses municipales.
  • Concurren razones de interés general debidamente justificadas.

Y me llama la atención porque en la reciente sentencia que señalé al principio, de 20 de septiembre de 2022, el Tribunal Supremo dio validez a un acuerdo municipal que no afectaba a los intereses municipales y en el que no concurrían razones de interés general, por entender que el acuerdo carecía de efectos jurídicos, respetaba la Constitución y los derechos fundamentales de terceros.

De forma que en la sentencia aquí analizada, sentencia de 26 de junio de 2023, el Tribunal Supremo parece seguir su anterior jurisprudencia (precedente a la sentencia de 20 de septiembre de 2022) contenida en la sentencia de 26 de junio de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2088, en la que argumentaba que cuando los acuerdos se dictaban al margen de cuestiones de interés municipal y fuera del ámbito de las competencias de la entidad local, procede su anulación.

La pregunta que hago es ¿puede el pleno municipal reprobar las declaraciones o la actuación de alguna persona ajena al ámbito municipal, como una declaración de claro contenido político?

Viendo los razonamientos de esta sentencia de 26 de junio de 2023 parecería que no, si bien siguiendo los parámetros y límites que contempla la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 2022 -sentencia que comento en la entrada que enlacé al principio-, ECLI:ES:TS:2022:3289, la respuesta podría ser que sí.