El artículo 139 de la LCSP dice:

«1. Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna, así como la autorización a la mesa y al órgano de contratación para consultar los datos recogidos en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público o en las listas oficiales de operadores económicos de un Estado miembro de la Unión Europea […]».

Es cada vez más común que los pliegos determinen de forma detallada como se ha de presentar una oferta, como el límite de hojas, el tipo y tamaño de letra, el formato de página…

La cuestión es qué ocurre cuando la oferta no respeta el formato determinado, entrando en conflicto el artículo 139.1 de la LCSP y el principio de concurrencia.

RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES DE 23 DE ENERO DE 2025

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución 87/2025 de 23 de enero de 2025, analiza una oferta que no respeta las exigencias de formato establecidas en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

Los pliegos del contrato constituyen una auténtica lex contractus, por lo que el órgano de contratación y los licitadores se encuentran vinculados a los mismos.

La aplicación de este principio resulta especialmente relevante en relación con los requisitos de formato de las ofertas de los licitadores, al tratarse de una cuestión que puede incidir especialmente en el principio de igualdad de trato. No obstante, debe tenerse también en cuenta que este principio también concurre en el artículo 1 de la LCSP con los de transparencia, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa, por lo que, en relación con los incumplimientos de las limitaciones a la forma de redacción de las ofertas, hay que ponderar adecuada y proporcionalmente las consecuencias de los incumplimientos formales en la elaboración de las ofertas

Se refiere el Tribunal a su resolución nº 44/2019 de 24 de enero, que dice:

“En relación con el incumplimiento de este tipo de exigencias formales, es cierto que es criterio de este Tribunal que ‘en principio, este tipo de prescripciones puramente formales de los Pliegos que no afectan para nada a la naturaleza y calidad de las ofertas presentadas deben interpretarse con cierta flexibilidad evitando que un insignificante incumplimiento de los mismos pueda derivar en la exclusión automática de ofertas que pueden ser plenamente aceptables en todos los demás aspectos’ (Resolución nº 1060/2015), si bien esta doctrina se matiza al reconocerse como excepción aquellos supuestos en que el exceso alcance relevancia tal que suponga ‘un incumplimiento flagrante de un Pliego que ha sido “incondicionalmente aceptado” por el licitador al haber presentado su oferta sin recurrirlo previamente’. Y, en este sentido, en la mentada resolución 1060/2015 se apreció que la presentación por una licitadora de su oferta ‘con el doble de páginas sobre el límite máximo fijado en los Pliegos resulta de tal magnitud cuantitativa que lo transforma en un incumplimiento cualitativo que puede afectar al principio de igualdad y no discriminación entre los licitadores y al de eficiencia en la contratación pública, lo que justifica la exclusión de la licitadora por incumplimiento de los Pliegos reguladores del concurso convocado’.”

En el caso analizado, los pliegos no contemplaban ningún tipo de limitación expresa al formato de imágenes, fichas o esquemas, lo que, en sí mismo, ya bastaría para desestimar dicho motivo de recurso.

No obstante, incluso aunque se aceptara que la limitación de tamaño de letra era igualmente aplicable a las imágenes o esquemas incorporados como accesorios a las ofertas, lo cierto es que el eventual incumplimiento de los pliegos ni sería flagrante ni podría calificarse de significativo, al afectar a elementos accesorios de la oferta y no superarse el número de páginas.

Así, señala el Tribunal que el recurrente no justifica que, precisamente, la incorporación de dichas imágenes o esquemas con una letra de tamaño inferior a la prevista en los pliegos haya supuesto una ventaja ilegítima, por lo que no puede considerarse que haya sido perjudicado por ello, y que resultaría desproporcionada la consecuencia que el recurso pretende que se aplique, que no es otra sino la de dejar de valorar toda la oferta técnica, por no ajustarse al formato de letra en relación con los elementos accesorios de la oferta técnica como las imágenes o esquemas, que no consta que haya sido determinantes de la valoración hecha a dichas ofertas.

INFORME DE LA JUNTA ASESORA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO VASCO DE 18 DE FEBRERO DE 2025

La Junta Asesora de Contratación Pública del Gobierno Vasco, en la informe 6/2025 de 18 de febrero de 2025, analiza un consulta sobre si el exceso en el número de páginas presentadas es motivo de exclusión.

El artículo 139 establece que las proposiciones u ofertas deben ajustarse a los requisitos establecidos en los pliegos de cláusulas administrativas particulares que rigen cada contrato, entre los cuales se pueden incluir limitaciones en cuanto al número de páginas o la extensión de la documentación a presentar.

Los pliegos juegan un papel crucial en la determinación de las consecuencias por incumplimiento de los límites formales en las ofertas de licitaciones públicas. Esto es, actúan como la «Lex Contractus» o la ley del contrato (sentencia del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2024, recurso 2205/2021), y son vinculantes tanto para el órgano de contratación como para los licitadores, en la medida en que los pliegos establecen las reglas y requisitos formales que deben seguirse, incluyendo la extensión máxima de los documentos presentados en la oferta por parte de los licitadores o alguna otra determinación exigida en los mismos.

Los pliegos, si no son impugnados, quedan consentidos y firmes y en consecuencia vinculan a todos, Administración y contratistas, razón por la cual todas las incidencias del contrato, su ejecución, y los derechos del contratista y las facultades de la Administración se deben ajustar estrictamente a las previsiones contenidas en tales Pliegos.

La exclusión de una oferta por exceder el número de páginas permitidas o incumplir alguna determinación como el tipo de letra, tamaño, interlineado, o los márgenes del documento debe estar contemplada en los pliegos de cláusulas administrativas. Con esta medida se busca asegurar que todas las ofertas sean evaluadas bajo los mismos parámetros y que se mantenga la transparencia y equidad en el proceso de adjudicación.

Cuando los pliegos especifican claramente las consecuencias de un incumplimiento, como la exclusión de la oferta, estas disposiciones deben ser respetadas.

Si los pliegos no prevén las consecuencias de su incumplimiento, como puede ser la extensión de páginas de la memoria o alguna otra determinación del formato exigido, deberán considerarse aspectos como la relevancia del exceso.

En tales casos, se debe realizar un análisis ponderado del principio de igualdad de trato frente al principio de concurrencia y proporcionalidad respecto a la entidad del incumplimiento. Por tanto, el equilibrio entre estos principios implica que, aunque los requisitos formales deben ser respetados para garantizar la igualdad entre los licitadores, no deben ser tan estrictos que impidan la participación o valoración de ofertas que, en esencia, cumplen con los objetivos del procedimiento de licitación. La entidad del incumplimiento y su impacto en la competencia justa entre los licitadores son factores clave en esta evaluación por parte de la mesa de contratación.

Destaca la Junta las Resoluciones 199/2022, de 21 de diciembre y 018//2021, de 4 de febrero, de la Titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, las cuales reiteran lo recogido en sus Resoluciones 60/2014 y 92/2019, en las que acepta la legalidad de la exigencia en los pliegos de requisitos de extensión y forma de las ofertas para conseguir que la documentación presentada sea homogénea y facilite su análisis y una evaluación más objetiva. Igualmente, consideran que aceptar proposiciones que no satisfagan el formato exigido otorgaría a éstas una ventaja ilegítima respecto a las que sí han respetado. Sin embargo, los citados límites formales o de extensión deben ser proporcionados a las características del contrato y a la finalidad a cuyo servicio se supeditan. Por tanto, la proporcionalidad ha de ponderarse en el momento de establecer la correspondiente cláusula para no imponer a los licitadores cargas formales que dificulten la elaboración de sus ofertas o que impidan injustificadamente valorar proposiciones materialmente aceptables. Añaden que el mismo juicio de proporcionalidad debe emitirse cuando, durante el procedimiento de adjudicación, se plantea la interpretación de dicha cláusula, especialmente cuando puede suponer la exclusión del licitador.

El órgano contratante debe determinar de forma justificada la exclusión, asegurando que se respeten los derechos de los licitadores y que el proceso de licitación se lleve a cabo de manera justa y equitativa. De esa manera aseguramos que todas las ofertas sean evaluadas bajo los mismos criterios, protegiendo así la integridad del proceso de adjudicación y evitando posibles impugnaciones.

Dice la Junta que la doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en relación con los límites de extensión de las ofertas ha experimentado una evolución significativa.

Inicialmente, el TACRC adoptaba una postura más flexible, priorizando el principio de concurrencia y considerando que los requisitos formales sobre la extensión no debían ser causa automática de exclusión, ya que esto podría vulnerar el objetivo de obtener la mejor propuesta para el interés general. A modo de ejemplo, pueden mencionarse, entre otras, la Resolución 1038/2016, de 16 de diciembre, en la que se señala que un requisito formal sobre la extensión de los documentos no puede ser causa de exclusión, ya que podría vulnerar el principio de concurrencia; la Resolución 818/2015, de 11 de septiembre, en la que se indica que los requisitos formales tienen por objeto facilitar la valoración de las ofertas y no deben ser disposiciones estrictas limitativas o la Resolución 1060/2015, de 13 de noviembre, en la que se afirma que las prescripciones formales deben interpretarse con flexibilidad, evitando la exclusión automática por incumplimientos insignificantes.

Sin embargo, con el tiempo, el TACRC ha matizado su enfoque, reconociendo la importancia del carácter vinculante de los pliegos y la necesidad de respetar las reglas establecidas para garantizar la igualdad de trato entre los licitadores. En resoluciones más recientes, el TACRC ha afirmado que el incumplimiento de los límites de extensión puede justificar la exclusión si se considera un incumplimiento flagrante que afecta a la igualdad de trato (vid. la Resolución 451/2017, de 26 de mayo, en el que afirma que burlar la limitación de extensión mediante anexos constituye un incumplimiento flagrante de los pliegos), aunque también ha señalado que, en ausencia de previsiones claras en los pliegos, se debe ponderar la relevancia del exceso y su impacto en la valoración de las ofertas. Así en la Resolución 970/2023, de 20 de julio, concluye que, en ausencia de sanción de exclusión en los pliegos, el incumplimiento debe sancionarse con la no asignación de puntuación en la memoria técnica.

En la Resolución 243/2023, de 3 marzo, dictada en el Recurso nº 82/2023 recoge la doctrina relativa al carácter vinculante de los pliegos, habida cuenta de su naturaleza de lex contractus, y ello en pro de los principios de igualdad de trato a los licitadores y de inmodificabilidad de las ofertas. En la misma reproduce la Resolución 868/2022, de 13 de julio y la 749/2022, de 22 de junio.

El incumplimiento de los requisitos señalados en los pliegos conllevará la exclusión de la oferta o la consecuencia prevista a tal efecto para garantizar la transparencia y la igualdad de condiciones entre los licitadores, al no haber cumplido el licitador con las condiciones necesarias para participar en el procedimiento de adjudicación. En este sentido, la mencionada Resolución 199/2022, de 21 de diciembre de la Titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi concluye que la exclusión debe derivarse de una causa prevista de modo transparente y claro en los pliegos (vid también, la Resolución 66/2022 de mismo órgano).

A modo de conclusión, la Junta recomienda incluir en todo caso la previsión expresa de que la consecuencia del incumplimiento de los requisitos de extensión y formato establecidos en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares será la exclusión de la oferta. Para lo cual, el número máximo de páginas o el formato requerido deberá ser claramente especificado en los pliegos y permitirá la aplicación automática de la medida prevista en los citados pliegos.