La Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada determinada.

El artículo 2 de la Directiva encomienda a los Estados miembros a poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva a lo más tardar el 10 de julio de 2001 (hay que destacar que hablamos de hace casi 24 años!).

La cláusula 2 del Acuerdo Marco señala que se aplica a los trabajadores con un trabajo de duración determinada cuyo contrato o relación laboral esté definido por la legislación, los convenios colectivos o las prácticas vigentes en cada Estado miembro.

Se aplica tanto a personal laboral como a funcionario interino, como así lo refleja el Tribunal Supremo en la sentencia de 12 de enero de 2023, ECLI: ES:TS:2023:115, «En caso de interinos la cláusula 4 del Acuerdo Marco antes citado exige igualdad de trato en cuanto a las «condiciones de trabajo» respecto del funcionario de carrera o personal estatutario fijo».

La cláusula 5 del Acuerdo Marco se refiere a las medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada:

  • razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
  • la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
  • el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 30 de noviembre de 2021, ECLI:ES:TS:2021:4532, señala que «la cláusula 5 del Acuerdo Marco -cosa distinta es la cláusula 4- no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en concretas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias.

Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de febrero de 2024

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la sentencia de 22 de febrero de 2024, se pronuncia sobre las peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mediante autos de 22 de diciembre de 2021, 21 de diciembre de 2021 y 3 de febrero de 2022.

Mediante resolución de 27 de abril de 2022, se acuerda la acumulación de los tres peticiones, asuntos C‑59/22, C‑110/22 y C‑159/22.

Las cuestiones prejudiciales planteadas son las siguientes:

1. Si las cláusulas 2 y 3 del Acuerdo Marco deben interpretarse en el sentido de que un trabajador indefinido no fijo debe considerarse un trabajador con contrato de duración determinada, a efectos de dicho Acuerdo Marco, y, por lo tanto, comprendido en su ámbito de aplicación

Señala el TJUE que el ámbito de aplicación del Acuerdo Marco se concibe con amplitud, y que un trabajador indefinido no fijo debe considerarse un trabajador con contrato de duración determinada, a efectos de dicho Acuerdo Marco, y, por lo tanto, está comprendido en el ámbito de aplicación de este último.

2. Si la expresión «utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada», que figura en la cláusula 5 del Acuerdo Marco, debe interpretarse en el sentido de que comprende una situación en la que un trabajador está vinculado a una Administración por un único contrato indefinido no fijo, cuando dicho contrato no tiene fijado un término concreto de duración

Una interpretación restrictiva del concepto de «sucesivas relaciones laborales de duración determinada» permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante años y excluiría un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco, vaciando de gran parte de su contenido el objetivo.

Por tanto, señala el TJUE que debe interpretarse que la expresión «utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada» comprende una situación en la que, al no haber convocado la Administración un proceso selectivo para la cobertura definitiva de la plaza ocupada por un trabajador indefinido no fijo, el contrato de duración determinada que vincula a ese trabajador con dicha Administración ha sido prorrogado automáticamente.

3. Si la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que no prevé ninguna de las medidas contempladas en el apartado 1, letras a) a c), de dicha cláusula, ni «medida legal equivalente» alguna, a efectos de esta, para evitar la utilización abusiva de contratos indefinidos no fijos

La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco asigna a los Estados miembros un objetivo general, consistente en la prevención de tales abusos, dejándoles sin embargo la elección de los medios para alcanzarlo, siempre que no pongan en peligro el objetivo o la efectividad de este Acuerdo Marco

Hace en este punto esta importante precisión:

«recordar que no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la interpretación del Derecho interno, ya que esta tarea incumbe a los tribunales nacionales competentes, que deben determinar si lo dispuesto en la normativa nacional aplicable cumple las exigencias establecidas en la cláusula 5 del Acuerdo Marco».

En concreto, respecto de la previsión de la convocatoria, dentro de los plazos establecidos, de procesos selectivos para la cobertura definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales, pero que no garantiza que esos procesos se convoquen efectivamente, y señala:

«no parece que pueda evitar la utilización abusiva, por parte del empleador de que se trate, de sucesivas relaciones laborales de duración determinada» y «sin perjuicio de las comprobaciones que corresponderá efectuar al tribunal remitente, no parece que tal normativa constituya una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco».

4. Si la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que establece el pago de una indemnización tasada, igual a veinte días de salario por cada año trabajado, con el límite de una anualidad, a todo trabajador cuyo empleador haya recurrido a una utilización abusiva de contratos indefinidos no fijos prorrogados sucesivamente

En este caso el TJUE señala que no es una medida adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada y eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión, siendo el abono de la indemnización por extinción de contrato independiente de cualquier consideración relativa al carácter legítimo o abusivo de la utilización de dichos contratos.

5. Si la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a unas disposiciones nacionales según las cuales las «actuaciones irregulares» darán lugar a la exigencia de responsabilidades a las Administraciones Públicas «de conformidad con la normativa vigente en cada una de [dichas] Administraciones Públicas»

Corresponderá al tribunal remitente comprobar si dichas disposiciones nacionales son efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco.

La cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a unas disposiciones nacionales según las cuales las «actuaciones irregulares» darán lugar a la exigencia de responsabilidades a las Administraciones Públicas «de conformidad con la normativa vigente en cada una de [dichas] Administraciones Públicas»:

«cuando esas disposiciones nacionales no sean efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme a la citada cláusula».

6. Si la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que establece la convocatoria de procesos de consolidación del empleo temporal mediante convocatorias públicas para la cobertura de las plazas ocupadas por trabajadores temporales, entre ellos los trabajadores indefinidos no fijos

Dado que la convocatoria de dichos procesos es independiente de cualquier consideración relativa al carácter abusivo de la utilización de contratos de duración determinada, no resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de tales relaciones laborales ni para eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión.

7. La conversión de sucesivos contratos temporales —y, en particular, de contratos indefinidos no fijos prorrogados sucesivamente— en contratos fijos podría considerarse contraria a las disposiciones de la Constitución antes citadas, tal como han sido interpretadas por el Tribunal Supremo

La cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros la obligación de convertir en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada ni enuncia sanciones específicas en caso de que se compruebe la existencia de abusos.

Entre las medidas que permiten prevenir la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada se halla la facultad de los Estados miembros de convertir las relaciones laborales de duración determinada en relaciones laborales por tiempo indefinido, al ser la estabilidad laboral que ofrecen estas últimas el principal factor de protección de los trabajadores.

De acuerdo a lo que aquí señala el TJUE, no comprendo porque no considera adecuado y conforme -punto anterior- la convocatoria de procesos de consolidación del empleo temporal mediante convocatorias públicas para la cobertura de las plazas ocupadas por trabajadores temporales, que precisamente se convocan y justifican por la situación de abuso, con unos procedimientos extraordinarios que en otro caso no tendrían lugar, y que pretenden dotar de la estabilidad laboral que ahora destaca

Respecto de la falta de conformidad con los principios de igualdad, mérito y capacidad recuerda el Tribunal de Justicia que:

«la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es, desde el punto de vista de su contenido, incondicional y suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un tribunal nacional. Corresponde a los Estados miembros la facultad de apreciar si, para prevenir la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada, recurren a una o varias de las medidas enunciadas en esta cláusula o incluso a medidas legales existentes equivalentes»

Y añade:

«Ciertamente, la obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional […]

el Tribunal de Justicia ha declarado que la exigencia de interpretación conforme obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva».

A falta de medidas adecuadas en el Derecho nacional para prevenir y, en su caso, sancionar, con arreglo a esta cláusula 5, los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos temporales, incluidos los contratos indefinidos no fijos prorrogados sucesivamente, la conversión de esos contratos temporales en contratos fijos puede constituir tal medida. Corresponde, en su caso, al tribunal nacional modificar la jurisprudencia nacional consolidada si esta se basa en una interpretación de las disposiciones nacionales, incluso constitucionales, incompatible con los objetivos de la Directiva 1999/70 y, en particular, de dicha cláusula 5.

Consideraciones finales

Se trata de una sentencia importante pero que, desde mi punto de vista, deja demasiados interrogantes y para nada cierra el asunto a debate.

En primer lugar, debe señalarse que el TJUE no contempla que se deba producir la conversión de una situación temporal abusiva a una situación de fijeza, sino que contempla que esa es una «posibilidad» ante la falta de medidas adecuadas en el derecho nacional para prevenir y, en su caso, sancionar, con arreglo a esta cláusula 5, los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos temporales.

En segundo lugar, tampoco el TJUE constata de manera completa y definitiva que en el derecho nacional no existan actualmente medidas adecuadas para prevenir los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos temporales (al menos en los señalados como puntos 3 y 5).

Señala que deben ser los tribunales nacionales competentes los que determinen si existen o no esas medidas adecuadas y efectivas. Bien en el seno del Estado miembro bien en las medidas que de forma particular y concreta haya establecido la correspondiente Administración Pública.

En relación a los procesos selectivos para la cobertura definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales el TJUE dice «no parece que pueda evitar la utilización abusiva […] no parece que tal normativa constituya una medida suficientemente efectiva y disuasoria«, una expresión para nada concluyente. Lo mismo ocurre con las posibles exigencias de responsabilidades a las Administraciones Públicas puesto que simplemente señala que no valen cuando «no sean efectivas y disuasorias».

En tercer lugar, la conversión directa de una situación temporal a fija supone contravenir los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, si bien el TJUE destaca la primacía del derecho de la Unión haciendo referencia a la necesidad de modificar, en su caso, la jurisprudencia nacional existente.

Dicha jurisprudencia debe ser la del Tribunal Supremo (artículo 1.6 del CC). Mientras eso no se produzca, entiendo que no puede producirse esa conversión directa de una relación temporal a fija, pues debe tenerse en cuenta que la cláusula 5 del Acuerdo Marco no es incondicional y suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un tribunal nacional.

El Tribunal Supremo deberá analizar si revisa su jurisprudencia. Decía en la sentencia de 10 de mayo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2123:

  • Las consecuencias jurídicas de una situación contraria a la cláusula 5 del Acuerdo Marco: el derecho a la subsistencia de la relación de empleo -con los correspondientes derechos profesionales y económicos hasta que la Administración cumpla debidamente lo dispuesto por el art. 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público- y el derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración con arreglo a las normas generales de ésta.
  • Ni la cláusula 5 del Acuerdo Marco ni la legislación española prevén que la persona que se halla en una situación de utilización objetivamente abusiva del trabajo de duración determinada tenga derecho a la transformación en fija de su relación estatutaria de servicio de carácter no fijo.

En último lugar, señalar que, como dije al principio, el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada resulta aplicable tanto al personal laboral como al funcionario interino si bien esta sentencia del TJUE se limita a analizar el ámbito laboral por lo que debe limitarse a este tipo de relación, sin que resulte extrapolable a una relación administrativa o estatutaria.

Así, el Tribunal Supremo, en la sentencia de 30 de noviembre de 2021, ECLI:ES:TS:2021:4532, señala respecto de la diferencia entre el abuso de la temporalidad en el ámbito laboral respecto del ámbito funcionarial:

“cuando se comprueba que la Administración ha hecho nombramientos no justificados de personal interino -o, más en general, de duración determinada- la respuesta no puede ser aplicar criterios de la legislación laboral. Es perfectamente sabido que la relación estatutaria de servicio se rige por el Derecho Administrativo […] no hay ninguna identidad de razón con la legislación laboral, por lo que carece de fundamento que los tribunales la apliquen en este ámbito, ni siquiera como fuente de inspiración”.