El artículo 2 del Real Decreto Legislativo 2/2004 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales enumera los recursos de las entidades locales.

Entre ellos se contemplan los tributos -tasas, contribuciones especiales e impuestos-, los precios públicos, sanciones, ingresos de derecho privado

Para la cobranza de los ingresos de derecho público, contempla dicho artículo, que la hacienda de las entidades locales ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado.

La actuación de las haciendas locales está limitada por su ámbito material de actuación que viene delimitado por su correspondiente ámbito territorial.

Así, contempla el artículo 8.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004:

«Las actuaciones en materia de inspección o recaudación ejecutiva que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva entidad local en relación con los ingresos de derecho público propios de ésta, serán practicadas por los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta, y por los órganos competentes del Estado en otro caso, previa solicitud del presidente de la corporación».

Voy a comentar una importante sentencia, en la que se analiza el embargo de dinero en cuentas corrientes y la territorialidad de dichas cuentas corrientes

Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 22 de enero de 2024, ECLI:ES:TS:2024:174, analiza en interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:

«si la Administración municipal puede practicar y dictar diligencia de embargo de dinero en cuentas abiertas en sucursales de entidades financieras radicadas fuera del término municipal cuando dicho embargo no requiera la realización material de actuaciones fuera del citado territorio municipal por parte de la Administración local o si, por el contrario, debe instar, conforme el artículo 8.3 del TRLHL, la práctica de dicha actuación a los órganos competentes de la correspondiente Comunidad autónoma o a los órganos competentes del Estado, según corresponda».

El recurso de casación se presenta contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 23 de Madrid tras haber desestimado el recurso presentado ante el Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid que validó la diligencia de embargo de cuenta corriente ordenado para cobrar, por vía ejecutiva, las deudas correspondientes a 22 sanciones de multa interpuestas en materia de circulación y seguridad vial.

Hechos relevantes

El Ayuntamiento de Madrid dicta diligencia de embargo de 2.028,06 euros en una cuenta corriente abierta en una sucursal radicada en Toledo, esto es, fuera del término municipal de la Administración actuante.

El Tribunal Económico Administrativo Municipal desestima la reclamación económico administrativa interpuesta y razona:

«De acuerdo con este último precepto [ artículo 79 del Reglamento General de Recaudación], que prevé que la forma, medio, lugar y demás circunstancias relativas a la presentación de las diligencias de embargo de dinero en cuentas abiertas en entidades de crédito, pueda ser convenida, con carácter general, entre éstas y las Administraciones actuantes, aquéllas han definido y aplican -a través de sus respectivas asociaciones (como la Confederación Española de Cajas de Ahorros -CECA- de la que es miembro la entidad de crédito -Liberbank, S.A., luego absorbida por Unicaja Banco, S.A.- en la que el reclamante tenía abierta cuenta)- un «Procedimiento centralizado de información y ejecución de embargos de dinero en cuentas abiertas a la vista en Entidades de Depósito por deudas tributarias y otras de derecho público» (comúnmente conocido como «Cuaderno 63») […] Así, pues, como para emitir e introducir por el referido sistema centralizado un requerimiento de información y embargo del dinero existente en las cuentas de titularidad de un deudor, dictando la correspondiente diligencia de embargo, el Ayuntamiento no necesitaba realizar ni realizó actuación alguna fuera de su término municipal, la alegación de haberse excedido territorialmente en el ejercicio de su competencia resulta infundada y no puede ser acogida.

Otro sería el caso si, por no existir un procedimiento centralizado convencionalmente admitido y aplicado, como el descrito, el Ayuntamiento hubiera tenido que personarse formalmente en la oficina […]

Dicho lo anterior, no parece inoportuno recordar, en fin, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que por el hecho de que los bienes sobre los que se proyecta el embargo radiquen fuera del término municipal no queda el Ayuntamiento completamente desapoderado, para ordenarlo, habiéndose establecido como doctrina legal, por Sentencia de 16 de marzo de 2011 (ES:TS:2011:1744), que «El titular del órgano recaudatorio de una Entidad Local es competente para dictar, en el seno del procedimiento ejecutivo de apremio, mandamiento de anotación preventiva de embargo de bien inmueble, respecto de inmuebles radicados fuera de su término municipal». Y si un Ayuntamiento puede ordenar el embargo de un bien inmueble ubicado fuera de su territorio, con mayor razón debe reconocerse su capacidad para ordenar el embargo del dinero existente en una cuenta abierta en una entidad de crédito cuando ésta opera en todo el territorio nacional-y por tanto también en el propio término municipal- y dicho dinero, por la propia naturaleza de las cuentas abiertas en las entidades de crédito, carece de una localización física determinada.

Por los motivos señalados, pues, no podemos acoger la alegación del reclamante y debemos desestimar la reclamación».

Razonamiento del Tribunal Supremo

El artículo 106.3 de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local recoge el principio de colaboración administrativa.

A este principio de colaboración se refiere el artículo 8 del Real Decreto Legislativo 2/2004 y el artículo 141 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 29 de noviembre de 1995, recurso 704/1993, dice:

«Aunque la existencia de convenios de colaboración entre el Estado, comunidades autónomas y entidades locales no esté excluida por el artículo 8 LHL, no es esto lo que diferencia el supuesto previsto en su apartado 1 del regulado en el apartado 3 y, sin embargo, este último encomienda las actuaciones en materia de inspección o recaudación ejecutiva que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva entidad local en relación con los tributos propios de ésta, exclusivamente a los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta, y a los órganos competentes del Estado, en otro caso, pese a que, con carácter general, el apartado 1 había impuesto ese deber de colaboración en todos los órdenes, incluso en los de inspección y recaudación de los tributos locales.

La interpretación sistemática del precepto abonaría la tesis de la parte actora considerando que el párrafo 3 es un límite a la intervención de otras entidades locales por vía de colaboración con un ayuntamiento pero fuera del término municipal de éste, justificado por la naturaleza, en cierto modo coactiva, de las actuaciones realizadas en materia de inspección o recaudación ejecutiva de los tributos, en los que siempre se trata de salvar la inactividad o la resistencia del sujeto pasivo, de modo que las entidades locales supramunicipales sólo podrían auxiliar a los ayuntamientos en esas materias cuando hubieran de actuar dentro del término municipal de quien solicitare la colaboración. Sin embargo, esta restricción se opone al artículo 106.3 LBRL que autoriza a las entidades locales a articular fórmulas de colaboración con otras entidades locales respecto a la recaudación e inspección de sus tributos propios, sin establecer limitación territorial de clase alguna y es contradictoria con la propia finalidad perseguida, con las más genuinas competencias de las diputaciones provinciales, a las que el artículo 36.1, b) LBRL atribuye la asistencia y la cooperación económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión, y con la misma naturaleza de los actos a realizar. La naturaleza de los actos de inspección y recaudación ejecutiva no justifica la exclusión de la intervención de las diputaciones provinciales, por referirnos a las entidades que han comparecido en este proceso y que serán normalmente destinatarias de estas solicitudes de colaboración, si tienen que actuar fuera del término municipal del ayuntamiento requirente, cuando este mismo puede haber concertado la delegación permanente de esas funciones en aquellas entidades, lo cual representa, obviamente, una modalidad más intensa de cooperación. La interpretación del citado precepto por ello debe partir de que también en materia de inspección y recaudación ejecutiva, los ayuntamientos pueden dirigirse en solicitud de colaboración a las entidades locales supramunicipales en que se encuentren integrados y sólo cuando estas últimas no dispongan de los servicios necesarios para prestar el auxilio o éste deba prestarse en el territorio distinto al de ellas, habrá de intervenir necesariamente la correspondiente Comunidad Autónoma si las actuaciones han de realizarse en el ámbito territorial de ésta, o el Estado en otro caso«.

Señala el Tribunal Supremo que cuando las actuaciones de recaudación ejecutiva por parte de un Ayuntamiento deben realizarse fuera de su territorio, dicho ente local está imposibilitado jurídicamente para ejercerlas, estando obligado, en tales casos, a acudir a lo dispuesto en el artículo 8.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004.

Dice el artículo 8 del Real Decreto 939/2005 por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación:

«Corresponde a las entidades locales y a sus organismos autónomos la recaudación de las deudas cuya gestión tengan atribuida y se llevará a cabo:

a) Directamente por las entidades locales y sus organismos autónomos, de acuerdo con lo establecido en sus normas de atribución de competencias.

b) Por otros entes territoriales a cuyo ámbito pertenezcan cuando así se haya establecido legalmente, cuando con ellos se haya formalizado el correspondiente convenio o cuando se haya delegado esta facultad en ellos, con la distribución de competencias que en su caso se haya establecido entre la entidad local titular del crédito y el ente territorial que desarrolle la gestión recaudatoria.

c) Por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuando así se acuerde mediante la suscripción de un convenio para la recaudación».

El artículo 12.1 de la Ley 7/1985 dispone:

«El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias«.

Dice el Tribunal Supremo que en el caso analizado el Ayuntamiento pretende el ejercicio extraterritorial de competencias, posibilidad que no es conforme a derecho

El término municipal es el ámbito territorial en el que cada municipio ejerce las competencias que le son propias, entre las que se encuentran la recaudación de tributos e ingresos de derecho público propios del ayuntamiento, en este caso, deudas derivadas de multas de tráfico.

El artículo 8.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004 regula el supuesto de actuaciones de recaudación ejecutiva por parte de entidades locales que pretendan efectuarse fuera del término municipal de la entidad que ejercita su competencia en materia a recaudatoria, precepto que no permite que, en este caso, el Ayuntamiento de Madrid, realice directamente el embargo de 2.028,06 euros en una cuenta del deudor abierta en una sucursal de la entidad financiera radicada en Toledo, esto es, fuera del término municipal de la administración actuante.

Por todo, el Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina:

«La administración municipal no puede practicar y dictar diligencia de embargo de dinero en cuentas abiertas en sucursales de entidades financieras radicadas fuera del término municipal del ayuntamiento embargante, incluso cuando dicho embargo no requiera la realización material de actuaciones fuera del citado territorio municipal por parte de la administración local, siendo necesario, en estos casos instar, conforme al artículo 8.3 del TRLHL, la práctica de dicha actuación a los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma o a los órganos competentes del Estado, según corresponda».

Consideraciones finales

En el siguiente enlace https://cincodias.elpais.com/companias/2023-04-11/la-banca-deja-a-100-municipios-mas-sin-oficina-pese-a-los-planes-de-inclusion-financiera.html, se hace referencia a que el 57 % de términos municipales carecen de sucursal bancaria.

Más de 4.500 municipios no tienen ninguna sucursal bancaria. No es que carezcan de sucursal de alguna entidad bancaria, es que directamente no tienen ninguna sucursal

Desde mi punto de vista, la cuestión planteada admitía otra interpretación, una interpretación más flexible y acorde a los tiempos actuales.

Así, el artículo 3.1 del Código Civil señala:

«Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas».

Hoy en día, y más si cabe tras el COVID-19, el dinero es una anotación contable, el dinero hoy se mueve en la «nube» a través de la banca electrónica. Los intercambios comerciales actuales son, en su inmensa mayoría, sin dinero físico, se realizan mediante anotaciones y transferencias contables, e incluso también en las relaciones entre particulares (Bizum).

Tenemos entidades bancarais que ya operan sin ninguna sucursal bancaria, o con sucursales bancarias testimoniales, y tenemos también la posibilidad de abrir cuentas bancarias sin necesidad de acudir a ninguna sucursal, directamente desde nuestras casas con tener acceso a internet.

La digitalización del sector financiero ha supuesto que, en la última década, hayan cerrado casi 20.000 sucursales bancarias.

Podría darse el caso de que se ordena el embargo de una cuenta corriente asociada a una sucursal que ya no exista, incluso que la entidad bancaria ya no tenga sucursal en el término municipal donde antes sí tenía,  y verse en la obligación de hacer el embargo en función de la ubicación de una sucursal ya inexistente pero con una cuenta corriente plenamente operativa.

Por tanto, me parece más acertado el razonamiento del TEAM de Madrid y considero que debería haberse interpretado que el Ayuntamiento de Madrid no ejerció materialmente ninguna actuación fuera de su territorio sino que ordenó el embargo de una cuenta corriente que opera y tiene efectividad dentro del término municipal de Madrid, y de una entidad de crédito que también opera en el término municipal de Madrid. El hecho de que la cuenta corriente se formalizara en una determinada sucursal, desde mi punto de vista, no debería ser lo decisivo