No es infrecuente que las Administraciones Públicas reciban prestaciones sin contrato, una situación del todo irregular, con distintas consecuencias según su origen y justificación.

Esta cuestión la analicé en la entrada que enlazo a continuación:

Podemos encontrarnos con prestaciones que carecen de contrato, por la extinción del contrato precedente, y que son prestadas por el contratista de dicho contrato sobre la base de que la prestación no puede verse interrumpida.

Son prestaciones referidas a servicios públicos de prestación obligadao servicios públicos básicos de los que no se puede prescindir, de forma que extinguido un contrato y ante la ausencia de un nuevo contratista derivado del correspondiente proceso de licitación, debe el anterior contratista seguir realizando la prestación, sin que exista una actuación maliciosa por su parte.

Para este tipo de prestaciones, ha analizado el Tribunal Supremo si se aplican los plazos de pago de la LCSP y, en consecuencia, si se produce o no el devengo de intereses de demora  contemplados en dicha norma.

Intereses de demora en prestaciones sin contrato

Respecto de otras prestaciones, que carecen de contrato y tampoco se encuadran en lo que se conoce como «continuidad», se pronuncia el Tribunal Supremo respecto de si se aplican los plazos de pago de la LCSP y, en consecuencia, si se produce o no el devengo de intereses de demora.

En particular, analiza el Tribunal Supremo la realización de obras no contratadas, obras no contempladas en el proyecto contratado

Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2025

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 24 de febrero de 2025, ECLI:ES:TS:2025:784, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«si en los supuestos derivados del artículo 243.6 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017, las obras no previstas en los proyectos de obras por la falta de aprobación de modificado en plazo por la Administración, siendo recibidas y ocupadas por la Administración, generan intereses de demora, y en caso afirmativo, se determine si el dies a quo para el cómputo corresponde al momento de la recepción de las obras ejecutadas fuera de proyecto, o cuando se emite el documento de reconocimiento del crédito para el pago de la deuda».

La sentencia del Juzgado estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación de la reclamación presentada solicitando el pago de la cantidad de 436.062,94 euros en concepto de intereses de demora.

El Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares tras el recurso de apelación presentado, señala:

«La parte actora tiene derecho a los intereses moratorios derivados del retraso en el pago de esas obras, las ejecutadas según proyecto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 218 de la Ley 30/2007, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 210 de la ley 30/2007 en la redacción dada por ley 15/2010 de 5 de julio, que establece que el pago por parte de los administraciones de las obligaciones vencidas entre el 1 de enero de 2012 y 31 de diciembre de 2012 se debía realizar dentro de los 40 días siguientes. […] la sentencia de instancia no distingue entre las obras ejecutadas según proyecto de aquellas que también se ejecutaron pero que se hicieron fuera de proyecto, a petición de la Administración sin que hubiera proyecto modificado. A todas les da el mismo tratamiento y ello vulnera la doctrina establecida en esta materia. Obviamente, no cabe el enriquecimiento injusto y la Administración deberá abonar su coste. Pero no es posible aplicar la legislación contractual sobre una actuación administrativa irregular que no ha seguido las prescripciones contractuales exigibles para que opere dicha normativa. […] se ha acreditado que efectivamente se redactó un proyecto modificado que al final no se aprobó y ello produce sus consecuencias. Y las consecuencias son que esas obras quedan fuera de la protección de la normativa contractual […] la Sala estima la tesis de la apelante de que en este caso y para esas concretas obras ejecutadas fuera de proyecto, el díes a quo para el cómputo del devengo de intereses es el del Pleno que acordó el Reconocimiento Extrajudicial del Crédito«.

Razonamiento del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo en la sentencia de 13 de junio de 2022 (recurso de casación 5437/2020) dice:

«Ante la realización de unas obras en favor de la Administración pública ejecutadas al margen de un contrato y sin modificado alguno, el ordenamiento admite diversas alternativas legales, por lo que la cuestión de la naturaleza indemnizatoria o contractual del pago deberá hacerse en atención a las circunstancias del caso« (F.J. 3 de la sentencia).

Señala el Tribunal Supremo que la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora, a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto, tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos, normativa esta que los propios intervinientes -contratista y Administración- habían eludido o abiertamente incumplido.

Las obras ejecutadas no estaban previstas en el contrato y se redactó un proyecto modificado que al final no se aprobó. Dice el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (F.J. 5º):

«en este caso y para esas concretas obras ejecutadas fuera de proyecto, el dies a quo para el cómputo del devengo de intereses es el del Pleno que acordó el Reconocimiento Extrajudicial del Crédito que lo fue el 13 de marzo de 2014, porque no resulta lógico reclamar intereses de antes de esa fecha que es cuando existe el reconocimiento administrativo sobre la existencia de esas obras y en definitiva el deber de pagarlas. Al haberse pagado el principal el 1 de abril de 2014, o sea, antes del transcurso de 30 días de dicho reconocimiento, no existe para esas obras, devengo de intereses moratorios».

Señala el Tribunal Supremo que la conclusión de la sentencia recurrida es ajustada a derecho y es conforme con lo decidido por la Sala del Tribunal Supremo en pronunciamientos anteriores.

Y concluye el Tribunal Supremo:

«Como regla general, la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora, a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto, tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos, normativa esta que los propios intervinientes, contratista y Administración, habían eludido e incumplido».

Consideraciones finales

El Tribunal Supremo, en las sentencias de 27 y 28 de enero de 2025, ECLI:ES:TS:2025:294 y ECLI:ES:TS:2025:295, deja claro que el retraso en el pago ante prestaciones en continuidad devenga intereses de demora.

Sin embargo, no resulta del todo clara la respuesta del Tribunal Supremo, como comenté en la entrada señalada:

Intereses de demora en prestaciones sin contrato

Señala el Tribunal Supremo que esa doctrina es compatible con la contemplada en la sentencia de 28 de mayo de 2020, ECLI:ES:TS:2020:1371, en la que señalaba que los intereses de demora, en los supuestos de prestaciones realizadas a solicitud de la Administración una vez finalizada la duración del contrato de servicios, se contarían a partir de la convalidación del gastoporque en este supuesto la continuidad se produce con modificación de la prestación del servicio prevista en el contrato y la realizada con posterioridad.

La sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2025, ECLI:ES:TS:2025:784, ante la realización de obras distintas de las contratadas, resulta coherente con la sentencia de 28 de mayo de 2020, pues en ambos casos nos encontramos con prestaciones sin ningún tipo de cobertura contractual y sin que nos encontramos ante las llamadas prestaciones en continuidad.

En ambos casos, sentencias de 28 de mayo de 2020 y de 24 de febrero de 2025, contempla el Tribunal Supremo que  las reclamaciones a realizar no encuentran amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos.

Considero que el elemento clave para aplicar o no la LCSP, que sin duda resulta más beneficiosa para el tercero relacionado con la Administración, contratista, es si puede o no desprenderse buena fe en su actuar. El Tribunal Supremo parte de la buena fe en prestaciones realizadas sin contrato, pero en continuidad de un contrato extinguido por razón de su duración, mientras que entiendo que niega esa buena fe cuando se producen modificaciones en dicha continuidad o cuando se realizan obras no contratadas.