Plazo de duración y plazo de ejecución de los contratos
Pueden señalarse, como elementos esenciales de un contrato, el objeto, la duración (en un sentido amplio: plazo de duración o plazo de ejecución) y el precio.
El artículo 35.1 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público señala el contenido mínimo del contrato, contemplando en su apartado g:
«La duración del contrato o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y para su finalización, así como la de la prórroga o prórrogas, si estuviesen previstas».
Las otras menciones que quiero ahora destacar en cuanto a la duración/ejecución de los contratos en la Ley 9/2017 son:
- La información que debe publicarse en el perfil del contratante respecto de los contratos, incluye su duración (artículo 63).
- Las uniones temporales de empresarios (UTE) deben durar, al menos hasta la extinción del contrato (artículo 69).
- Para la integración de la solvencia con medios externos de otras entidades, debe demostrarse que durante toda la duración de la ejecución se dispondrá de esa solvencia.
- La duración de los contratos, si supera o no la duración de cuatro años, es determinante para definir las competencias en materia de contratación en las Entidades Locales de régimen común.
Plazo de duración vs plazo de ejecución
El plazo de un contrato puede fijarse como:
- Plazo de duración, de forma que el tiempo opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue. Un mayor plazo de duración supone la realización de una mayor prestación y, por tanto, lleva pareja una mayor retribución.
- Plazo de ejecución, de forma que el tiempo opera como simple circunstancia de la prestación. El contrato no se extingue cuando finalice el plazo sino cuando concluye la prestación pactada. Un mayor plazo de ejecución no supone la realización de más prestación, la prestación a realizar sigue siendo la misma y, por tanto, no implica una mayor retribución.
El plazo de duración es característico de los contratos de servicios, en los que se suele contratar la prestación de un servicio por un tiempo determinado, mientras que el plazo de ejecución es propio de los contratos de obras o suministros en los que el contratista se compromete a la realización de una única prestación, de un resultado concreto, que deberá cumplir en un determinado período de tiempo.
La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, expediente 87/2021, señala que, en los contratos de actividad, el tiempo opera como elemento extrínseco definitorio de la prestación y límite de la misma, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente por su cumplimiento, aunque el plazo fijado habría podido ser diferente.
El plazo de duración, como tal, no puede ser incumplido. En el caso de que la prestación continúe, una vez extinguido el contrato por vencimiento del plazo, será imputable a la Administración contratante pero no al contratista.
El plazo de ejecución sí que puede ser incumplido. Para la obtención del resultado el contratista puede llegar a excederse del plazo de ejecución marcado, lo que puede dar lugar a resolución o penalidades.
De esta forma, el artículo 193 de la LCSP se refiere a la demora en la ejecución del contrato, contemplando la posibilidad de acudir a la resolución del contrato o la imposición de penalidades, que en su caso se completa con la indemnización de daños y perjuicios producidos (artículo 194).
Artículo 29 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público
El artículo 29 de la Ley 9/2017 regula el plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación.
La duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas, sin perjuicio de las normas especiales aplicables a determinados contratos.
El plazo de duración de los contratos, que sin duda determinará, por razón de la afectación a su cuantía, el concreto procedimiento a aplicar, se fija con carácter discrecional por la Administración.
La duración de los contratos muchas veces no resulta coincidente con la duración de la necesidad que ha de satisfacer, con frecuencia indefinida, y aquella se establece discrecionalmente atendiendo las circunstancias concurrentes, de acuerdo a su naturaleza, su financiación… pero esa discrecionalidad en la determinación de la duración del contrato decae en prohibición si, como consecuencia de aquella, se acude a la contratación menor, se elude la concurrencia, como digo más adelante.
Con carácter general, la duración de los contratos (contratos de suministros y de servicios de prestación sucesiva) es de un máximo de cinco años, incluyendo las prórrogas.
Los contratos de concesión, de obras o de servicios, el plazo se establecerá en función de las obras y de los servicios sin que la duración máxima exceda del tiempo que se calcule razonable para que el concesionario recupere las inversiones realizadas para la explotación de las obras o servicios, junto con un rendimiento sobre el capital invertido. Así mismo, se establecen unos plazos máximos que no pueden excederse, incluidas las prórrogas, en función del objeto del contrato (10, 25 y 40 años).
Duración del contrato menor
El apartado octavo del artículo 29 de la LCSP se refiere a la duración máxima de los contratos menores señalando que «no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga«.
De la limitación temporal del contrato menor, emerge la prohibición del fraccionamiento temporal.
El legislador no contempló expresamente la prohibición del fraccionamiento temporal ni tampoco que el contrato menor solo pudiera dar respuesta a necesidades puntuales o esporádicas, pero resulta absolutamente pacífico y está unánimemente aceptado que constituyen unos límites a respetar en la utilización del contrato menor.
De lo contrario, se produciría un uso abusivo, un fraude de ley, como consecuencia de ajustar la cuantía al límite del contrato menor por medio de la reducción de la duración del contrato.
La discrecionalidad en la determinación del plazo de duración del contrato, a la que me referí antes, contemplada en el artículo 29.1 de la LCSP, opera siempre con el horizonte puesto en “la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas” y acudir al contrato menor supone precisamente eludir esa concurrencia.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Catalunya señala en el informe 14/2014:
“el fraccionamiento fraudulento del objeto de un contrato se puede producir […] llevando a cabo contrataciones menores sucesivas para cubrir necesidades recurrentes que tuvieran que formar parte de un único contrato”.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa de las Islas Baleares en el informe 4/2010 dice que es contrario a derecho un contrato menor que responda a una necesidad continuada en el tiempo que se tiene que llevar a cabo año tras año.
La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en el expediente 14/20, señala:
“2. La unidad funcional concurre cuando media la existencia de un vínculo operativo entre los objetos de los contratos sucesivos, de tal modo que resulten imprescindibles para el logro que se pretende conseguir mediante la celebración del contrato. En el caso descrito en la consulta, en que los objetos son idénticos y lo único que existe es una división temporal del contrato, no puede caber duda de la existencia de unidad funcional”.
El contrato menor debe dar respuesta a necesidades puntuales o esporádicas, pudiendo también dar satisfacción a necesidades periódicas y predecibles que no se extiendan más allá de un año (siempre y cuando la suma de todas esas prestaciones periódicas no superen, en su conjunto, la cuantía propia del contrato menor).
Todo ello lo analicé con mayor detalle en la siguiente entrada:
Contrato menor y la necesaria unidad funcional, material y temporal
Plazo de duración vs plazo de ejecución
El plazo de un año contemplado para los contratos menores en el artículo 29.8 de la LCSP está únicamente referido al plazo de duración o también al plazo de ejecución.
Las Juntas y Órganos Consultivos no vienen haciendo esa distinción, pero considero que sí debería hacerse, de forma que la limitación que el legislador establece lo es del plazo de duración pero no del plazo de ejecución, pues esta interpretación resulta más acorde con la literalidad y la finalidad de la norma y, por tanto, más ajustada a derecho.
En primer lugar, el artículo 29 de la LCSP distingue entre plazo de duración y plazo de ejecución, se titula “Plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación”, haciendo referencia al plazo de duración de los distintos tipos contractuales, sin hacer mención al plazo de duración ni para el contrato de obras ni para el contrato de suministro, puesto que éstos no están sujetos a un plazo de duración sino a un plazo de ejecución (sí se refiere al plazo de duración en el contrato de suministro -apartado cuarto- pero solo a aquel que es de prestación sucesiva).
En segundo lugar, la limitación contenida en el artículo 29.8 de la LCSP se refiere expresamente a la duración del contrato.
En tercer lugar, y considero que con mayor relevancia, la finalidad de la limitación de un año, para la duración del contrato menor, está ligada a no permitir que dé respuesta a necesidades periódicas que persistan más allá de un año. Esto no se da en aquellos contratos en los que el plazo es de ejecución, puesto que no se trata de atender una prestación periódica sino que la prestación es una, única, que ha de ejecutarse en un determinado plazo.
Por tanto, en aquellos contratos menores que por razón de su objeto tengan establecido como plazo un plazo de ejecución, y no de duración, no deberían verse limitados por el plazo de un año que recoge el artículo 29.8 de la LCSP. Fundamentalmente, contratos de obras o contratos de suministro, que no sean de prestación sucesiva.
Esta cuestión la analizo y desarrollo en la siguiente entrada:
Duración del contrato menor ¿Y con plazo de ejecución? Caso particular de las Direcciones de Obra
El contrato se extiende más allá del plazo inicialmente estipulado
Plazo de duración y prórroga
El artículo 29.2 de la LCSP contempla que el contrato pueda contemplar una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de estas.
En los supuestos de prórroga del contrato se habrá de ampliar la correspondiente retribución a las prestaciones realizadas en el nuevo plazo acordado (influyendo la obligatoria previsión de las prórrogas del contrato a la hora del cálculo del valor estimado del contrato de conformidad con el artículo 101.2.a de la LCSP).
La prórroga de un contrato, como potestad unilateral de todo poder adjudicador y en todo tipo de contrato público, resulta posible siempre que se encuentre prevista en el propio contrato, se mantengan las condiciones establecidas en su celebración y se cumplan los requisitos establecidas para ello (art. 29.2 LCSP).
Algunos autores consideran que una alteración desproporcionada de costes es un ejemplo de alteración de condiciones lo que implicaría que no puede darse la prórroga contractual.
Considero que lo que señala el legislador es que la prórroga del contrato no puede alterar las características del contrato.
En este sentido, considero que ni el riego ni la ventura juegan en la decisión de prorrogar o no el contrato, que es de decisión discrecional para la Administración.
Cuestión distinta es que tanto en el marco original del contrato o en la propia prórroga, el contratista solicite el reconocimiento de un desequilibrio económico, con las limitaciones y requisitos que exige su aplicación.
Desequilibrio económico del contrato ¿Qué supuestos habilitan su reconocimiento?
Plazo de ejecución y ampliación
El artículo 29.3 de la LCSP señala que cuando se produzca demora en la ejecución de la prestación por parte del empresario, el órgano de contratación podrá conceder una ampliación del plazo de ejecución, sin perjuicio de las penalidades que en su caso procedan, resultando aplicables en el caso de los contratos administrativos lo previsto en los artículos 192 y siguientes de esta Ley.
La ampliación del plazo de ejecución no necesita previsión de ningún tipo en el contrato.
Extinción del contrato tras la finalización del plazo de duración
No resulta extraño encontramos con prestaciones que carecen de contrato y que son prestadas por el contratista del contrato precedente sobre la base de que la prestación no puede verse interrumpida.
Esta situación, anómala e irregular, muchas veces resulta «inevitable» o, más correctamente, se puede producir por muy variados factores, siendo verdaderamente inevitable la necesaria continuidad de la prestación del servicio y su imposible interrupción.
A ello me referí extensamente en la siguiente entrada:
El plazo de duración y ejecución de los contratos fue el objeto de mi intervención en el podcast de Gobierto: