Ante una ordenanza fiscal anulada ¿se anulan los actos firmes o consentidos?

El artículo 19 del Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se refiere al recurso contencioso administrativo contra las ordenanzas fiscales de las entidades locales.

En concreto, dice el apartado segundo del artículo 19:

«Si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada».

Sobre el último punto, la prohibición en sentencia de los actos firmes y consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada, se pronuncia el Tribunal Supremo en la sentencia de 15 de noviembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:4333

Un sentencia más que interesante que paso a analizar:

Interés casacional objetivo

El Tribunal Supremo aprecia interés casacional objetivo, interpretando conjuntamente el artículo 19.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004 y el artículo 73 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a determinar si:

• en los supuestos de anulación de una ordenanza fiscal que aprueba una tasa por falta de informes técnico-económicos del coste del establecimiento de los servicios, la sentencia puede prohibir y de acuerdo con que requisitos, que se mantengan los actos firmes o consentidos dictados al amparo de esa ordenanza anulada.
• la prohibición, establecida en el artículo 19.2 Real Decreto Legislativo 2/2004 de mantener los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada, tiene efectos erga omnes o solo afecta a las partes del proceso.

El artículo 73 de la Ley 29/1998 dice:

«Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente».

Hechos relevantes

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía anula una ordenanza fiscal por la ausencia de informe técnico-económico que justifique el importe establecido de las tasas.

En el recurso de casación no se discute la anulación de la ordenanza, por ser contraria a derecho, sino la posibilidad de que sean anulados los actos firmes dictados en aplicación de la ordenanza ahora anulada, como las liquidaciones de las tasas

Dice el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que, de acuerdo a lo señalado por el artículo 19.2 Real Decreto Legislativo 2/2004, la sentencia anulatoria de una ordenanza fiscal puede anular los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza anulada o modificada.

Cita el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2016, ECLI:ES:TS:2016:2198, que dice «El único requisito exigible es que la sentencia de modo expreso lo declare y que tal pronunciamiento esté justificado en virtud de su contenido«.

Señala el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que es indudable que la ley permite la anulación de los actos firmes o consentidos y que la insuficiencia del informe técnico-económico justifica la anulación tanto de la ordenanza como de dichos actos

Razonamientos del Tribunal Supremo

Antes de entrar en materia, el Tribunal Supremo recuerda que la sanción prevista para los reglamentos que incurran en infracciones jurídicas es, siempre, la nulidad de pleno derecho (art. 47.2 de la Ley 39/2015).

El Tribunal Supremo también acude a su sentencia de 18 de mayo de 2016, ECLI:ES:TS:2016:2198, que se ocupa de un asunto idéntico que al debatido ahora en casación.

En ella respalda que el órgano judicial, competente para declarar la nulidad de una ordenanza fiscal en el ámbito local, puede acotar o declarar efectos determinados en relación con sus actos de aplicación.

Del artículo 19.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, es manifiesto que la sentencia anulatoria de una ordenanza fiscal puede anular los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza anulada o modificada

El único requisito exigible es que la sentencia de modo expreso lo declare y que tal pronunciamiento esté justificado en virtud de su contenido.

Dice el Tribunal Supremo que no hay razón jurídica de clase alguna para decir cosa distinta de lo que, de manera unánime, se decidió en aquella ocasión (sentencia de 18 de mayo de 2016, ECLI:ES:TS:2016:2198) y que «el respeto a la propia jurisprudencia así lo impone».

Cambio jurisprudencial. La importancia de su motivación

A pesar de lo anterior, el Tribunal Supremo incorpora otra serie de argumentos que, materialmente, suponen modificar su  anterior doctrina

Señala que declarar «la prohibición de que se mantengan los actos firmes o consentidos dictados en aplicación de las disposiciones impugnadas» no significa la prohibición de mantenimiento de los actos firmes, o la automática anulación de todos los actos de aplicación amparados en la norma anulada, sino la posibilidad de hacer valer esa nulidad -iniciativa que quedaría fuera de este proceso- por las vías del 217 o 219 LGT u otras eventuales previstas por la ley para combatir los actos firmes, sin que la firmeza de los actos pudiera hacerse valer por el Ayuntamiento como un obstáculo o blindaje frente a la acción que pudiera emprenderse.

La sentencia no determina por sí sola ipso iure la anulación de los actos de aplicación.

«El art. 19.2 TRLHL es un precepto material o sustancialmente procesal, al contener una facultad conferida al juez para ser ejercida en la sentencia, que permite evaluar, al enjuiciar los reglamentos fiscales de las entidades locales, el grado de intensidad o gravedad de los vicios jurídicos que aquejan a la propia disposición general y también a sus actos de aplicación, a partir de aquellos, de modo que no se puede hacer valer frente a la nulidad el valladar del acto firme y consentido en los casos en que así, motivadamente, lo hubiera acordado el tribunal sentenciador»

Y CONCLUYE el Tribunal Supremo:

«La sentencia permitiría, en su caso, promover a los destinatarios de la norma, fueran o no parte en este litigio, la acción de nulidad radical del artículo 217 LGT o, en su caso, la revocación del artículo 219 LGT o, en fin, las iniciativas impugnatorias previstas en el ordenamiento jurídico para los actos firmes, sin que en este asunto pudiera ser opuesta, por sí misma, esa firmeza como obstáculo para la anulación de tales actos, ni tampoco ser declarados nulos eventuales liquidaciones, ajenas por completo al ámbito objetivo de este recurso».

Comentario crítico

La corrección o matización que ahora hace el Tribunal Supremo en la sentencia de 15 de noviembre de 2022 supone vaciar de contenido la previsión del artículo 19.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004

Ante la anulación de cualquier ordenanza o reglamento, los actos firmes dictados en aplicación de dicha ordenanza o reglamento se mantienen vigentes de acuerdo a lo contemplado en el artículo 73 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Como señala el artículo 73 de la Ley 29/1998, las sentencias firmes que anulen una ordenanza no afectarán «por sí mismas» a actos administrativos firmes que la hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales (con la especialidad que el mismo artículo contempla en materia sancionadora).

Actos dictados al amparo de una disposición reglamentaria declarada posteriormente nula

Pero ello no es obstáculo para que dichos actos firmes puedan ser objeto de revisión de oficio por ser nulos de pleno derecho, eso sí, con las limitaciones que establece el artículo 110 de la Ley 39/2015 para las revisiones de oficio.

Así lo señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 1 de abril de 2019, ECLI:ES:TS:2019:1079, que dice «Se infiere de su contenido, al emplear la expresión «por sí mismas» que caben otras vías para impugnar aquellos actos firmes nulos de plenos derecho dictados al amparo de reglamentos declarados nulos, como sin duda, es el procedimiento de revisión dispuesto al efecto».

Y también en la sentencia de 13 de abril de 2023, ECLI:ES:TS:2023:1598, que analiza en interés casacional «si la anulación en virtud de una sentencia firme de una ordenanza fiscal que aprueba una tasa, permite revisar en favor del contribuyente las liquidaciones dictadas al amparo de esa ordenanza, que hayan quedado firmes y consentidas» y dice el Tribunal Supremo que «Anulada la Ordenanza, como se ha indicado y así se desprende de la jurisprudencia sentada al respecto, el contribuyente puede solicitar la devolución de ingresos realizados en aplicación de la misma, aún la firmeza de los actos de liquidación, pero la solicitud debe articularse a través de los cauces que legalmente se establecen al efecto, esto es, «la acción de nulidad radical del art. 217 LGT o, en su caso, la revocación del art. 219 LGT o, en fin, las iniciativas impugnatorias previstas en el ordenamiento jurídico para los actos firmes«.

De esta forma, la posible revisión de oficio de los actos firmes dictados en aplicación de una ordenanza posteriormente anulada, es una posibilidad existente ante la anulación de cualquier ordenanza o reglamento.

Lo que hace el Tribunal Supremo en la sentencia de 15 de noviembre de 2022 es «legislar», eliminando la especialidad que el legislador contempla para las ordenanzas fiscales en el artículo 19.2 Real Decreto Legislativo 2/2004, para equipararlas a cualquier ordenanza o reglamento

Desde mi punto de vista, y dada la especialidad que literalmente contempla el legislador para las ordenanzas fiscales contemplando que la sentencia podrá prohibir expresamente el mantenimiento de la firmeza de los actos dictados al amparo de la ordenanza posteriormente anulada, considero que el Tribunal Supremo podría haber seguido otra interpretación, más acorde con la literalidad y con la especialidad señalada, en el sentido de que la prohibición al mantenimiento de «los actos firmes o consentidos» venga referida a destruir propiamente esa firmeza, habilitando la interposición de los recursos ordinarios que resulten procedentes.

Si se siguiera esa interpretación, la Administración debería publicar en el Boletín Oficial del Estado el pronunciamiento de la sentencia en cuestión, abriéndose a partir de dicha publicación los plazos ordinarios de recurso contra los actos de aplicación de la ordenanza a los que se privó de su fijeza. Todo ello sin perjuicio de que posteriormente dichos actos volvieran a ser firmes y que se pudieran plantear los procedimientos de revisión de oficio ya comentados.

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