Contempla el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que:

  • Vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.
  • Regulen materias reservadas a la Ley.
  • Establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

La invalidez contemplada por el legislador para las ordenanzas o reglamentos contrarias a derecho es, siempre, la nulidad de pleno derecho

Contra las ordenanzas o reglamentos que incurran en nulidad de pleno derecho se puede:

  • Impugnarlas directamente (artículo 25 de la Ley 29/1998) en el plazo de dos meses desde su publicación.
  • Impugnarlas indirectamente mediante la impugnación de sus actos de aplicación, con fundamento en la nulidad de la ordenanza o reglamento (artículo 26 de la Ley 29/1998; impugnación indirecta).

Es criterio asentado o tradicional que la impugnación indirecta de la disposición administrativa, al impugnar sus actos de aplicación con fundamento en la nulidad de aquella, ha de descansar sobre defectos o infracciones de índole material y no sobre aquellas de carácter meramente formal

Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2021

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 4 de marzo de 2021, ECLI:ES:TS:2021:1010, analiza bajo interés casacional:

  • Si ante la impugnación indirecta de una Ordenanza reguladora de una determinada subvención, cabe alegar como motivo de ilegalidad de la misma la falta de aprobación con carácter previo del preceptivo plan estratégico de subvenciones al que se refiere el artículo 8.1 de la Ley General de Subvenciones, al entenderse que se trata de un supuesto de incumplimiento de un requisito esencial en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza.
  • O, por el contrario, se considera que se trata de un mero vicio formal de dicho procedimiento y, como tal, no alegable en el recurso contencioso-administrativo indirecto.
  • Y en ambos casos si la posibilidad de impugnación indirecta se cualifica cuando se trata de una Administración territorial que ejerce la potestad de impugnación de acuerdos y actos de entes locales.

El artículo 8.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, dice: «Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria».

Recuerda el Tribunal Supremo las siguientes sentencias:

Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2012 (RC 3252/2009)

Establece doctrina en relación con la funcionalidad y límites de la impugnación indirecta de disposiciones generales.

Al impugnar un acto administrativo que hace aplicación de una norma reglamentaria cabe impugnar también ésta, pero sólo en tanto en cuanto la ilegalidad de dicha norma sea causa, o una de las causas, en que se funda la imputación de la disconformidad a derecho del acto recurrido

Ha de haber una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a derecho del acto de aplicación. No caben imputaciones de ilegalidad en abstracto de la norma reglamentaria.

La impugnación indirecta no puede utilizarse para denunciar infracciones meramente formales o procedimentales salvo «cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente«.

Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2012

En relación con la interpretación del artículo 8.1 de la Ley 38/2003 señala dos conclusiones:

  • El Pan Estratégico tiene carácter previo al establecimiento de cualquier subvención
  • El precepto es imperativo y categórico. El Plan estratégico es un requisito esencial y previo a la regulación de la subvención

Interés casacional objetivo de la sentencia de 4 de marzo de 2021

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco impugnada considera que la infracción del artículo 8.1 de la Ley 38/2003, es decir, la falta de aprobación, con carácter previo, del Plan Estratégico de Subvenciones no tiene encaje entre los vicios de procedimiento que permiten articular un recurso indirecto contra una disposición general.

El Tribunal Supremo señala que la sentencia impugnada ha incurrido en error de Derecho.

El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco no enjuicia un recurso indirecto contra la ordenanza, eso ya lo hizo el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia y estimó el recurso anulando un acto de aplicación de la ordenanza, sino la cuestión de ilegalidad planteada.

Ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se plantea una cuestión de ilegalidad por parte del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia, al anular una resolución de concesión de subvención por considerar nula la ordenanza reguladora de dicha subvención, al no haberse aprobado con carácter previo un Plan Estratégico de Subvenciones

Lo que hace el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco es seguir los criterios contemplados en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2012, señalada anteriormente, para valorar la cuestión de ilegalidad planteada, práctica que censura el Tribunal Supremo pues una cuestión es la valoración del recurso ante la aplicación de la ordenanza -recurso indirecto-, que realiza el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia y que sí debe seguir la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2012, y otra distinta es la cuestión de ilegalidad -planteada como consecuencia de lo anterior- en la que se pueden aducir todas aquellas infracciones del ordenamiento jurídico que fueron denunciadas en el proceso de instancia y que pudieran determinar la invalidez de la disposición general por ser disconforme a Derecho.

Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2021

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 20 de mayo de 2021, ECLI:ES:TS:2021:2023, confirma que en la impugnación indirecta de una ordenanza fiscal cabe alegar la omisión o la insuficiencia de los informes técnico-económicos, en la medida en que fueran determinantes de la configuración, coste global y reparto del importe de las tasas.

Entiendo que se configura como una omisión clamorosa del procedimiento de aprobación de la ordenanza fiscal.

El objeto de la cuestión sometida a interés casacional proviene de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia por la que se estima de la cuestión de ilegalidad planteada ante la ordenanza

La cuestión particular es que el recurso indirecto estimado lo es contra una disposición general que se limita a la aplicación de la actualización por IPC de las tasas de una ordenanza fiscal previa, por lo que lo que señala el Tribunal Supremo es que, al igual que el recurso indirecto, la cuestión de ilegalidad ha de limitarse a la ordenanza que modifica la preexistente («Todo ello, como es obvio, referido a la impugnación indirecta en cuyo ámbito transcurrió el recurso de instancia»).

Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 19 de enero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:186, analiza bajo interés casacional objetivo:

«Reafirmar, reforzar y en su caso, complementar nuestra jurisprudencia sobre la impugnación indirecta de disposiciones generales, y en particular, si es posible la impugnación indirecta de un plan general de ordenación urbana con motivo de la impugnación directa de un acto de aplicación de aquel, en atención a una supuesta extralimitación de su ámbito material regulatorio«.

Dice el Tribunal Supremo que la elección del instrumento normativo -Plan General de Ordenación Municipal u Ordenanza- para la regulación del uso de las redes de saneamiento, prohibiendo el vertido directo o indirecto de las sustancias que sobrepasen los valores máximos que se establecen, sin que afecte a la competencia material del órgano que la dicta, es una cuestión formal que no puede ser impugnada indirectamente a través de la impugnación directa de un acto de aplicación.

Consideraciones finales

Las infracciones de las ordenanzas o reglamentos son siempre causas de nulidad de pleno derecho.

Contra las ordenanzas o reglamentos puede interponerse recurso directo en el plazo de dos meses desde su publicación.

Además, pueden impugnarse sus actos de aplicación con fundamento en la nulidad de la ordenanza o reglamento (recurso indirecto).

Ahora bien, el recurso indirecto solo puede fundarse:

  • En defectos o infracciones de índole material o sustantivo.
  • En defectos formales o procedimentales si se produce una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento o cuando la disposición administrativa hubiera sido dictada por órgano manifiestamente incompetente