Una sentencia del Tribunal Supremo muy interesante por cuanto aborda cuestiones muy relevantes como son:

  • La indemnización que procede ante la anulación de adjudicación de un contrato y ante la imposibilidad de ejecutar la sentencia porque dicho contrato ya se ha extinguido
  • El responsable de abonar dicha indemnización cuando la adjudicación viene derivada de la resolución de un Tribunal Administrativo ajeno al órgano de contratación.

Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2025

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 11 de marzo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:992, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

“Si, en el ámbito de un incidente de inejecución de sentencia planteado por la Administración condenada a la retroacción del procedimiento de adjudicación al momento anterior a la valoración de las ofertas presentadas y para que se formule nueva adjudicación, puede declararse el derecho de indemnización sustitutoria del adjudicatario inicial que después fue desplazado por el órgano de recursos contractuales y, en su caso, cuál debe ser el alcance de esa indemnización sustitutoria”.

Antecedentes

Se licita un contrato con un valor estimado de 54.766.553,22 euros y su objeto se divide en diez lotes, si bien los licitadores podían optar a cualquiera de los diez lotes pero sólo podían resultar adjudicatarios de un máximo de tres, según el orden de preferencia que hubieran indicado al efecto.

– Una de las empresas licitadoras incurre en presunción de anormalidad en la oferta presentada para los diez lotes de la licitación.

– El órgano de contratación rechazó la oferta por no considerar suficientes las alegaciones presentadas.

– El Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público estima el recurso interpuesto por la empresa excluida.

– En cumplimiento de lo resuelto por el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, el Ayuntamiento adjudica los lotes 1 y 10 a la empresa previamente excluida.

Otra empresa interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, recurso que fue ampliado contra el acuerdo de adjudicación realizado por el Ayuntamiento.

– El recurso contencioso-administrativo fue estimado, anulando la resolución del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público y de adjudicación del Ayuntamiento, ordenando la retroacción del procedimiento al momento anterior a la valoración de las ofertas presentadas.

El Ayuntamiento de Barcelona planteó la imposibilidad de ejecución de la sentencia aduciendo la imposibilidad de retrotracción del procedimiento de licitación al momento anterior a la valoración de las ofertas presentadas, dado que el contrato había finalizado su vigencia.

La recurrente solicitó que se le reconociese una indemnización por lucro cesante equivalente al 10% del beneficio industrial.

El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó auto declarando la inejecución de la sentencia y deniega la pretensión del recurrente en cuanto a la condena del Ayuntamiento citado a abonarle la indemnización correspondiente por los daños sufridos.

Se presenta recurso de casación contra el citado auto que resuelve el incidente de inejecución de sentencia.

Razonamiento del Tribunal Supremo

Planteamiento general sobre la compensación económica en caso de que se declare la imposibilidad legal o material de ejecutar la sentencia.

En la sentencia de 6 de junio de 2023, nº 738/2023 (casación 1320/2022, F.J. 3), dice el Tribunal Supremo:

“TERCERO.- Sobre la ejecución de las sentencias y la doctrina constitucional.

El artículo 24 de la Constitución consagra como una vertiente de este derecho fundamental el derecho a la ejecución de las sentencias en sus propios términos. De forma similar, el artículo 118 CE expresa la obligación de cumplimiento de las sentencias firmes que dictan los Tribunales. Se garantiza en los citados preceptos constitucionales (24 y 118 CE) el principio básico de todo el sistema judicial, que es el de la ejecución de las sentencias en sus propios términos.

El Tribunal Constitucional ha declarado ( STC 22/2009, de 26 de enero , F.J 2) que el derecho a la ejecución de sentencias y demás resoluciones judiciales firmes constituye una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, en tanto que garantía del cumplimiento de los mandatos que estas resoluciones judiciales contienen, lo que determina que este derecho tenga como presupuesto lógico y aun constitucional la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes y de las situaciones jurídicas por ellas declaradas. El derecho a que la ejecución de lo juzgado se lleve a cabo en sus propios términos, es decir, con sujeción al principio de inmodificabilidad de lo juzgado, se traduce, así, en un derecho que actúa como límite y fundamento que impide que los jueces y tribunales puedan revisar las sentencias y demás resoluciones al margen de los supuestos taxativamente previstos en la ley ( STC 86/2006, de 27 de marzo , F.J 2).

Y ha indicado que, desde la perspectiva del artículo 24.1 CE, no puede aceptarse que sin haberse alterado los términos en los que la disputa procesal fue planteada y resuelta ante la Sala sentenciadora, se pretenda privar de efectos, en un momento posterior, al pronunciamiento judicial entonces emitido, resultando sólo posible cuando concurran elementos que impidan física o jurídicamente su ejecución o que la dificulten por concurrir circunstancias sobrevenidas impeditivas (STC 285/2006, de 9 de octubre), recordando que el legislador ha previsto mecanismos para atender a los supuestos de imposibilidad legal o material de cumplimiento de las sentencias en sus propios términos.

Por ende, el principio general es el de la ejecución de las resoluciones judiciales firmes en sus propios términos y que sólo, de forma excepcional, cuando concurran circunstancias de imposibilidad legal o material, debidamente justificadas, cabe inejecutar o suspender su cumplimiento.

En el ámbito contencioso administrativo, se contempla en la Ley de la Jurisdicción este principio constitucional en su artículo 103 de la LJCA […]

Por su parte, el apartado 1º del artículo 105 artículo LJCA prevé que no puede suspenderse ni declararse la inejecución total o parcial del fallo: […]

Siendo la anterior la regla general, no obstante el apartado 2º del citado artículo 105 LJCA dispone una excepción a dicha regla de la ejecución en sus propios términos, por la concurrencia de causas de imposibilidad material o legal que impidieran su ejecución.

[…]

Y sobre la imposibilidad de ejecución, cabe traer a colación nuevamente la doctrina del Tribunal Constitucional que ha declarado que el derecho a la ejecución de la sentencia en sus propios términos no impide que en determinados supuestos ésta devenga legal o materialmente imposible, lo cual habrá de apreciarse por el órgano judicial en resolución motivada, pues el cumplimiento o ejecución de las Sentencias depende de las características de cada proceso y del contenido del fallo ( STC 73/2000, de 12 de marzo ).

De lo anterior se desprende un criterio restrictivo a la hora de interpretar las excepciones a la regla de la ejecutabilidad del pronunciamiento judicial, de modo que la imposibilidad material o legal ex artículo 105.2 LJCA , deben ser entendidas y aplicadas con rigor y con los máximos criterios restrictivos en el reconocimiento de esa imposibilidad.

En fin, la imposibilidad de ejecución es una excepción que corresponde apreciar de forma razonada y motivada al órgano jurisdiccional en atención a las circunstancias concurrentes y acreditadas en cada caso. El Tribunal sentenciador debe examinar de forma concreta la concurrencia de la causa de imposibilidad legal o material con criterios eminentemente restrictivos, como hemos dicho, y justificar de forma suficiente los presupuestos que autorizan la inejecución de las sentencias firmes […]”.

En el recurso de casación no se plantea plantea controversia acerca de la declaración de imposibilidad de ejecución de la sentencia. Únicamente se cuestiona la denegación de la indemnización compensatoria

El artículo 105.2 de la LJCA dice:

Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en el apartado segundo del artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno”.

La existencia de indemnización no es una consecuencia obligada y necesaria, pero, dice el Tribunal Supremo, habiendo sido solicitada la compensación sustitutoria, la decisión de denegarla debe ser razonada y justificada.

Singularidad del supuesto en el que la resolución administrativa impugnada en el proceso y anulada en la sentencia proviene del órgano que resuelve un recurso especial en materia de contratación administrativa, que no ha sido parte en el proceso

La primera especificidad del caso viene dada por el hecho de que el órgano administrativo que dictó la resolución anulada en la sentencia, el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, no fue parte en el proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 21.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa («En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49″).

En segundo lugar, el Ayuntamiento de Barcelona no impugnó en vía jurisdiccional la resolución del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público que había anulado su decisión

En tercer lugar, el recurrente solicitó la suspensión de la resolución del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público que era objeto de impugnación, medida cautelar que fue denegada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

El Ayuntamiento de Barcelona defiende que se limitó a dar cumplimiento a lo decidido por el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, que dicho Tribunal está sometido al régimen de responsabilidad patrimonial que resulta del artículo 106 de la Constitución y que, en consecuencia, cualquier eventual reclamación de la recurrente debe seguir el procedimiento establecido en las normas indicadas y frente a la Administración responsable, que en este caso es la Administración Autonómica porque de ella procede la resolución administrativa que ha causado los supuestos daños y perjuicios alegados por la recurrente.

El Tribunal Supremo no acoge dichos razonamientos.

Señala el Tribunal Supremo que no nos encontramos ante una reclamación por responsabilidad patrimonial dirigida frente a una Administración Pública sino ante una pretensión compensatoria planteada de conformidad con lo previsto en el artículo 105.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; esto es, formulada por la parte favorecida por una sentencia cuya ejecución ha devenido imposible.

De esta manera, están fuera de lugar las alegaciones del Ayuntamiento referidas a su falta de culpabilidad y en las que identifica al Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público como «Administración responsable».

El abono de la compensación corresponde al Ayuntamiento de Barcelona, en tanto que órgano de contratación. Y a ello no cabe oponer la «falta de culpabilidad» que el Ayuntamiento aduce en su defensa pues la indemnización que se contempla en el citado artículo 105.2 no se fundamenta en un criterio de responsabilidad subjetiva (culpa) sino que opera sobre un parámetro objetivo como es el de la compensación a la parte favorecida por una sentencia que no puede ejecutarse.

La redacción del artículo 21.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa resulta escasamente clarificadora a la hora de señalar quién ha de ser parte demandada en los procesos en que se impugnen las resoluciones de los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales. Así, tras disponer el precepto, en sentido negativo, que «no tendrán la consideración de parte demandada« los órganos que resuelven estos recursos especiales en materia de contratación, la norma legal añade, ahora ya en sentido positivo «…siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49″.

El Ayuntamiento de Barcelona aduce que no puede ser considerado una «Administración favorecida» por el acto impugnado en el proceso cuando este -la resolución del recurso especial en materia de contratación- había anulado, precisamente, una decisión municipal; y que por ello el Ayuntamiento no se personó durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo.

Señala el Tribunal Supremo que es indudable que, en tanto que órgano promotor de la licitación y adjudicador del contrato, el Ayuntamiento de Barcelona era responsable de ejecutar la sentencia que anuló la resolución del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público y ordenó la retroacción del procedimiento para que se formulase una nueva adjudicación. Y, precisamente en esa condición, el Ayuntamiento compareció ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia y promovió incidente aduciendo que la sentencia era de imposible ejecución.

El Ayuntamiento de Barcelona alega que si se le condenase a satisfacer una indemnización a la recurrente se estaría causando a la Corporación municipal una clara indefensión, con vulneración del artículo 24 de la Constitución, porque sería condenada en un proceso sin oportunidad de haber sido oída.

El Tribunal Supremo tampoco acoge esta alegación y recuerda que el Ayuntamiento no impugnó en vía jurisdiccional, pudiendo haberlo hecho, la resolución del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público que había anulado su decisión de excluir a una determinada empresa de la licitación.

Sobre la indemnización compensatoria por la imposibilidad de ejecutar la sentencia y los criterios para su cuantificación

La indemnización que fije el órgano jurisdiccional al amparo de lo previsto en el artículo 105 la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa debe cuantificarse en atención a las circunstancias del caso y a los concretos perjuicios sufridos por la parte que se ha visto privada de su derecho a la ejecución de la sentencia.

La imposibilidad de ejecutar la sentencia privó a la recurrente no ya de su derecho a participar en la licitación y de una legítima expectativa a la adjudicación sino que la privó de una adjudicación del contrato.

En estas circunstancias, la indemnización no puede quedar reducida -como pretende el Ayuntamiento de Barcelona- al importe de los gastos en los que hubiese incurrido la recurrente en la preparación de su oferta sino que ha de equipararse a la prevista para casos de resolución del contrato por causa no imputable al contratista; en concreto, la que se contempla en el artículo 309.3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, esto es, el 10% del beneficio dejado de obtener.

(el 3% en la vigente LCSP, 313.3 de la LCSP, equiparándolo al desistimiento por la Administración antes de iniciar la prestación).

La indemnización que se fije al amparo de del citado artículo 105.2 debe cuantificarse en atención a las circunstancias del caso y a los concretos perjuicios sufridos por la parte que se ha visto privada de su derecho a la ejecución de la sentencia

El Tribunal Supremo le da la razón al recurrente cuando aduce que ha de tomarse en consideración lo declarado por Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la vía especial de impugnación en materia de contratación administrativa, y, en particular, sobre determinación y cuantificación de conceptos indemnizables.

Dice la STJUE de 30 de septiembre de 2010 (asunto C-314/09):

«La Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989 […] en su versión modificada por la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que supedita el derecho a obtener una indemnización de daños y perjuicios, derivada de una infracción del Derecho en materia de contratación pública por parte de la entidad adjudicadora, al carácter culposo de esta infracción».

Más recientemente, la STJUE de 6 de junio de 2024 (asunto C-547/2022), que interpreta diversos preceptos de la citada Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1981, contempla específicamente que el licitador puede sufrir diversas clases de perjuicios, que pueden consistir en no haber obtenido la adjudicación de un contrato público (lucro cesante) pero también en el perjuicio derivado de la pérdida de oportunidad al ser privado de la posibilidad de participar en el procedimiento de licitación (apartados 31, 32, 33, 38 y 39 de la sentencia). Esta sentencia recuerda, con cita de pronunciamientos anteriores, que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la reparación de los daños causados a los particulares por infracciones del Derecho de la Unión debe ser adecuada al perjuicio sufrido, en el sentido de que debe permitir, en su caso, compensar íntegramente los perjuicios efectivamente sufridos (apartado 35). Concepto este último, el de «compensación íntegra» de los daños, que guarda correspondencia o paralelismo con la figura de la «satisfacción equitativa» acuñada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Habiendo sido privada la recurrente de la adjudicación del contrato, el Tribunal Supremo bendice, como cuantificación de la indemnización, la que resulta equiparable a una resolución del contrato por causa no imputable al contratista.

Respuesta a la cuestión de interés casacional

Da respuesta a la cuestión casacional planteada el Tribunal Supremo de la siguiente manera:

«1/ Pese a que la redacción del artículo 21.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa resulta equívoca cuando señala quién ha de ser parte demandada en los procesos en que se impugnen las resoluciones de los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales, si en un proceso de esa índole la sentencia anula la resolución impugnada -proveniente de un órgano administrativo que, por virtud del propio precepto, no ha sido parte en el proceso- y luego se declara la imposibilidad de ejecutar la sentencia, la indemnización que el órgano jurisdiccional fije en favor del recurrente, al amparo de lo previsto en el artículo 105.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa LJCA, habrá de abonarla el órgano adjudicador del contrato, responsable de la ejecución de la sentencia, aunque no haya comparecido en el proceso.

2/ La indemnización que fije el órgano jurisdiccional al amparo de lo previsto en el citado artículo 105.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se cuantificará en atención a las circunstancias del caso y a los concretos perjuicios sufridos por la parte que se ha visto privada de su derecho a la ejecución de la sentencia».