El Real Decreto Legislativo 5/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público define la carrera profesional como:

«conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad»

La carrera profesional se materializa a través de:

  • Carrera horizontal: progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.
  • Carrera vertical: que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión.
  • Promoción interna vertical: que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior.
  • Promoción interna horizontal: que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional.

En la entrada que enlazo a continuación, analizaba la carrera profesional del funcionario interino o personal laboral temporal, señalando que les resulta plenamente de aplicación la carrera horizontal.

Carrera profesional del funcionario interino o personal laboral temporal ¿Con qué amplitud?

Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 13 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2800, analiza en interés casacional objetivo:

«si se ajusta a derecho, la aprobación por parte de una entidad local de un reglamento para el desarrollo de la carrera horizontal de sus funcionarios, teniendo presente la Disposición Final 4 de Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , en ausencia, en su ámbito de aplicación, de las leyes de Función Pública a las que alude el artículo 16.3 del citado texto legal , todo ello en el marco de los artículos 137 y 149.1.18 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional en la materia».

El presente recurso de casación se interpone por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado contra la denegación anulación del acuerdo del Pleno de la Diputación de Jaén por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de un sistema de carrera horizontal en la Diputación de Jaén y sus organismos públicos.

Dice el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía:

«Debe partirse, por tanto, de esa potestad de autoorganización que ha de conllevar una potestad reglamentaria, para ejercer sus competencias, con el objeto concreto de las materias reguladas en el Reglamento impugnado, el derecho a la carrera profesional horizontal y la promoción profesional, estableciendo determinados requisitos, evaluación de desempeño y efectos económicos de tales cuestiones.

Ciertamente la potestad de autoorganización de los Entes Locales debe ejercerse con respeto a las normas que regulan la progresión en carrera profesional reconocida como un derecho individual de los funcionarios públicos, teniendo en cuenta que el derecho a la promoción del trabajo está reconocido constitucionalmente en el art. 35.1CE , y la propia Ley 7/2007 contiene una regulación de la carrera profesional de aplicación directa sin necesidad de desarrollo.

La concreta regulación del Reglamento impugnado no presenta aspectos que puedan atentar contra los principios de igualdad, mérito y capacidad, en la cuestión relativa a la evaluación del desempeño no se aprecia vulneración de normativa estatal que pueda determinar su anulación. En definitiva, el Reglamento recurrido, al margen de acordarse años después de la previsión de desarrollo de leyes de función pública que habiliten para ello, previsión todavía incumplida, no contiene una regulación exhorbitante, sino cuestiones internas de progresión de carrera horizontal y evaluación de desempeño, aceptables y razonables, que encajan en la autonomía local y no vulnera normativa estatal. Por todo ello, procede desestimar la demanda».

Razonamiento del Tribunal Supremo

El objeto del reglamento es la regulación del sistema de la carrera profesional horizontal del personal funcionario de carrera de la Diputación Provincial de Jaén y sus Organismos Públicos, así como el sistema de evaluación del desempeño a los efectos de su valoración para la progresión en el mencionado sistema.

La disposición final 4 de la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público establecía en el apartado 2:

«no obstante lo establecido en los Capítulos II y III del Título III, excepto el artículo 25.2, y en el Capítulo III del Título V producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto».

Dentro del Capítulo II del Título III se encuentra el artículo 16.3 que regulaba las modalidades de la carrera profesional de los funcionarios de carrera.

La cuestión se limita a la interpretación de la disposición final 4 de la Ley 7/2007 (hoy disposición final 4 del Real Decreto Legislativo 5/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público), teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 16.3 del mismo texto legal, en relación con los artículos 137 y 149.1.18 de la Constitución española.

Ciertamente el personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que formaba parte el Estatuto Básico de 2007, y por la legislación de las Comunidades Autónomas.

La disposición final cuarta del citado Estatuto ya ponía de manifiesto (hoy el Real Decreto Legislativo 5/2015 mantiene ese previsión) que gran parte de su contenido no resulta de aplicación directa pues se necesita un complemento necesario previo por parte del legislador autonómico o estatal, que consiste en la aprobación de las «Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto«.

La carrera horizontal vio demorada su entrada en vigor, sin la fijación de plazo alguno, hasta que se aprobara la norma legal de desarrollo de la Ley que aprueba el Estatuto de 2007

El diseño de carrera horizontal, que establecían los artículos 16 y 17 de la Ley 7/2007, dentro del Capítulo II del Título III, se encontraba entre aquellas partes del Estatuto cuya producción de efectos quedaba diferida hasta que se entrara en vigor la correspondiente Ley de la Función Pública de desarrollo.

El Reglamento de la Diputación de Jaén, que regula la carrera horizontal, se aprueba al margen del sistema de competencias que establecen los artículos 137 y 149.1.18ª de la Constitución española e incumpliendo las previsiones legales del Estatuto Básico del Empleado Público pues no se había aprobado la Ley de desarrollo de la norma básica.

La autonomía local, y la potestad de autoorganización, no permiten a las Entidades locales regular cada una, de modo autónomo e independiente, materias como la carrera profesional que precisan de una regulación previa por Ley formal de desarrollo del escueto diseño legal contenido en el Estatuto Básico del Empleado Público

Lo que pretende la disposición final cuarta es impedir la aparición de vacíos normativos, pero no habilitar que se dictaran directamente normas reglamentarias de desarrollo, sobre la carrera profesional.

La situación de transitoriedad se alarga demasiado pero ello no puede llevarnos a una alteración del régimen de competencias que se infiere del artículo 149.1.18ª de la Constitución y al incumplimiento expreso de las normas básicas previstas en el Estatuto de 2007, ni al desbordamiento del sistema de fuentes en el ámbito de la función pública

Señala el Tribunal Constitucional en la sentencia 193/1987, de 9 de diciembre,  «la autonomía municipal consiste, fundamentalmente, en la capacidad de decidir libremente entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio de naturaleza esencialmente política».

La autonomía local del artículo 140 de la Constitución no se desvincula del marco legal sobre atribución de competencias, pues su aplicación únicamente procede dentro del ámbito de dichas competencias locales.

En el caso examinado se dicta la norma reglamentaria no sólo sin habilitación legal al respecto, sino en contra de las previsiones legales expresas, previstas en la disposición final cuarta y el artículo 16.3 del Estatuto Básico del Empleado Público