Declaración de caducidad sobrevenida del procedimiento resuelto ¿Qué incidencia tiene en el proceso contencioso administrativo contra la resolución de fondo?
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En los procedimientos en que la Administración ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento sin que se haya dictado y notificado resolución expresa produce la caducidad del procedimiento con el archivo de las actuaciones realizadas.
En las entradas que enlazo a continuación, analicé la diferencia entre dos instituciones jurídicas distintas que censuran el paso del tiempo, prescripción y caducidad, y la necesidad de que, para iniciar un nuevo procedimiento, se declare la caducidad del procedimiento precedente.
El artículo 95 de la Ley 39/2015 regula los requisitos y efectos de la caducidad del procedimiento.
«1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.
3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento».
El Tribunal Supremo en la sentencia de 14 de marzo de 2024, ECLI:ES:TS:2024:1576 que analiza la aplicación del artículo 95.4 de la Ley 39/2015 y, en concreto, si la excepción a la aplicación de la caducidad del procedimiento lo es a todo tipo de procedimientos, tanto a los iniciados a solicitud del interesado como a los iniciados de oficio, en concreto a los procedimientos de revisión de oficio, y concluye que resulta aplicable a todo tipo de procedimientos, también a los iniciados de oficio por laº Administración.
Lo analizo en la siguiente entrada:
En los procedimientos iniciados de oficio de gravamen o desfavorables, la falta de resolución expresa y su notificación en plazo, determina la caducidad del procedimiento (artículo 25.1.b de la Ley 39/2015).
Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 15 de enero de 2025, ECLI:ES:TS:2025:240, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«qué repercusión puede deducirse de la sobrevenida resolución de caducidad del procedimiento de declaración de prohibición de contratar una vez que la misma ha sido recurrida jurisdiccionalmente, y, en detalle, si es irrelevante por cuanto se ha recurrido la resolución que declara la prohibición de contratar o si la caducidad vicia el procedimiento del que trae causa esta última y sus efectos deben retrotraerse al momento en el que la caducidad se produjo».
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia expone, en primer término, en relación con los efectos que tiene en el proceso la resolución de la Administración que acordó declarar la caducidad del procedimiento, que debe pronunciarse sobre la cuestión de fondo concluyendo el proceso judicial por sentencia, al no concurrir los presupuestos establecidos en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para acordar la terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o por allanamiento, ni producirse el supuesto de reconocimiento de hechos o motivos de fondo.
En el recurso de casación se señala la infracción del artículo 25.1 b) de la Ley 39/2015, al considerar que la declaración de caducidad del procedimiento de prohibición de contratar no despliega ningún efecto sobre el procedimiento caducado ni sobre la resolución de fondo dictada en el mismo, al estar en curso el proceso judicial en el cual se ha impugnado esta misma.
Razonamiento del Tribunal Supremo
La sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2018, núm. 438/2018 (RC 2054/2017), decía:
«El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que «debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida» ( STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado «ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia». Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que «el procedimiento caducado se hace inexistente».
Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992. Y si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.
Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo valida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia. Esta interpretación desvirtúa la institución de la caducidad de los procedimientos, atacando su esencia hasta dejarla irreconocible y la priva de todo efecto práctico, pues pese al transcurso del plazo de caducidad la Administración no estaría obligada a declararla ni a dar por finalizado el procedimiento y podría dictar una resolución de fondo válida. En definitiva, conforme a esta interpretación, los términos y plazos no obligarían a la Administración pública, contradiciendo la previsión general contenida en el art. 47 de la Ley 30/1992, y la declaración de caducidad sería irrelevante por carente de consecuencia alguna».
Señala el Tribunal Supremo que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación descontextualizada de las reglas procesales que disciplinan la terminación del proceso establecidas en los artículos 68, 70.2, 75 y 76 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lesiva del derecho de la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, en relación con la regulación procedimental del instituto de la caducidad plasmada en el articulo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuya naturaleza y eficacia como causa determinante de la inexistencia e invalidez del procedimiento ha sido fijada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 19 de marzo de 2018, al sostener que la resolución de la Viceconsejera de Administración y Financiación Sanitarias del Departamento de Salud del Gobierno Vasco de 30 de junio de 2020, por la que se declara la caducidad del procedimiento para imponer una prohibición de contratar a las entidades Servicio Asistido Medico Urgente S.L. y Transporte Sanitario Bizcaia y Ambusbask S.A., que ordena el archivo de las actuaciones, «no supone la menor eficacia en este proceso».
La caducidad del procedimiento determina la invalidez de la resolución administrativa dictada en el procedimiento caducado, en cuanto dicho procedimiento debe considerarse extinguido e inexistente, mantenemos que la declaración de caducidad del procedimiento acordada sobrevenidamente, tras ser dictada la resolución administrativa de fondo e iniciado el cuece procesal de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe desplegar efectos en el proceso judicial entablado, obligando al órgano judicial que enjuicia el recurso contencioso-administrativo a abordar esta cuestión (y en su caso, a través de la formulación de la tesis a que alude el artículo 33.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), pues no cabe desconocer la eficacia invalidante que la apreciación de la caducidad comporta sobre la resolución administrativa que puso fin al procedimiento administrativo, por la que se resolvía declarar una prohibición de contratar.
El Tribunal Supremo responde a las cuestiones planteadas que presentan interés casacional objetivo, de la siguiente manera:
«La resolución administrativa por la que la Administración resuelve declarar la caducidad de un procedimiento, de conformidad con la regulación establecida en el artículo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aún cuando se adopte una vez dictada resolución expresa, e iniciado el cauce procesal de impugnación de las resolución administrativa expresa que concluya el expediente administrativo de prohibición de contratar, produce efectos en el proceso jurisdiccional entablado, y determina que el órgano judicial de lo contencioso-administrativo que enjuicie el caso deba valorar si concurren los presupuestos fácticos y jurídicos exigidos para declarar la caducidad, atendiendo a la naturaleza del procedimiento y la regulación del plazo máximo para dictar resolución expresa, y dictar, en el supuesto de que aprecie la existencia de este vicio formal, en el marco del respeto al principio de congruencia, un pronunciamiento anulatorio de la resolución administrativa recurrida«.
Comentario final
Me gustaría resaltar que la declaración de caducidad se produce en un procedimiento cuya resolución produce efectos de gravamen o desfavorables, de forma que la declaración de caducidad supone, de forma implícita, una revocación de la resolución expresa dictada en el procedimiento, revocación permitida por el legislador, artículo 109.1 de la Ley 39/2015.
De lo contrario, si no se tratara de un procedimiento de gravamen o desfavorable, considero que la declaración de caducidad requeriría de la previa revisión de oficio de la resolución previamente dictada en el procedimiento adminstrativo, pues dicha resolución no puede ser objeto de revocación y sólo puede eliminarse del mundo jurídico mediante recurso o revisión de oficio.
