El artículo 24 de la Constitución española contempla que todas las personas tienen derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales, y el artículo 106 señala que la actuación administrativa está sometida al control de los tribunales.

En el orden jurisdiccional contencioso administrativo ha sido tradicional el debate sobre el carácter revisor de la actuación administrativa, y su necesaria amplitud hasta llegar a considerarla una jurisdicción plena

La Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa, recoge lo siguiente en la exposición de motivos:

«Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración«.

El artículo 56 de la Ley 29/2998 señala:

«En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración«.

Y el apartado tercero de dicho artículo dice: “con la demanda y la contestación las partes acompañaran los documentos en que directamente funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarán el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren”.

Sentencias del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional, en la sentencia 58/2009 de 9 de marzo de 2009, admitió la incorporación, como motivo de impugnación de una sanción, de la caducidad en vía contencioso-administrativa aunque no se hubiese alegado en vía administrativa.

En la sentencia 23/2018 de 5 marzo de 2018, analiza la no valoración, por el Juzgado de lo contencioso-administrativo, de una alegación por «no haber sido previamente planteado ante la Administración sancionadora. De esa circunstancia, la juzgadora extrae la inviabilidad de valorar esa alegación, en atención al carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa».

Con cita a las sentencias 160/2001 de 5 de julio y 155/2012, de 26 de julio, dice el Tribunal Constitucional:

«Como ya hemos señalado en otras ocasiones, no corresponde a este Tribunal Constitucional ‘terciar en la polémica mantenida a través de tanto tiempo sobre el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa ni sus límites, en la que se han enfrentado y aún se enfrentan la concepción rígidamente formalista procedente de la influencia del Derecho francés y la flexible que intentó instaurar la Constitución de 1812 y acogió la Ley de 1845 pero sí es obligación ineludible de este Tribunal rechazar toda aplicación de las leyes que conduzca a negar el derecho a la tutela judicial’ con quebranto del principio pro actione (STC 98/1992, de 22 de junio, FJ 3; en el mismo sentido, ATC 765/1984, de 5 de diciembre, FJ 3)Y esto es precisamente lo que ha sucedido en este caso, en el que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fundamento en una concepción del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa extremadamente rígida y alejada de la que se deduce de la propia Ley, ha eliminado injustificadamente el derecho constitucional de la actora a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida. Debemos concluir, por tanto, que la decisión del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de apartar del proceso contencioso-administrativo la cuestión de la no sujeción al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de los expedientes de dominio, planteada por Inmobiliaria Recalde, S.A., en la demanda del recurso núm. 3103/89 en relación con la liquidación núm. 816/89, no es conforme con el derecho a la tutela judicial reconocido por el artículo 24.1 CE, por cuanto dicha resolución judicial incurre claramente en una interpretación extremadamente rígida del artículo 69.1 LJCA (1956)”

[…] la desaprobación que, desde el prisma constitucional, merecen las resoluciones judiciales que circunscriben la función de la jurisdicción contencioso-administrativa a un exclusivo análisis de las alegaciones formuladas previamente ante la Administración: “en relación con el grado de vinculación entre las alegaciones formuladas en la vía administrativa y en el proceso contencioso-administrativo, este Tribunal tiene ya una consolidada doctrina, de la que resulta exponente la STC 180/2005, de 4 de julio, según la cual no resulta atendible ‘desde la óptica constitucional que nos es propia la consideración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales para un enjuiciamiento pleno por parte de los órganos judiciales de la actuación administrativa, eso sí, dentro de lo aducido por las partes (art. 43 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 y art. 33 LJCA), las cuales podrán alegar cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan expuesto ante la Administración (art. 69.1 LJCA 1956 y art. 56.1 LJCA 1998). Y es que, sobre el carácter pleno de la jurisdicción contencioso-administrativa y la falta de vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa si se quiere respetar el derecho a la tutela judicial efectiva, ya se ha pronunciado este Tribunal en más de una ocasión”.

[…] el incumplimiento la obligación de resolver sobre el fondo, so pretexto del carácter exclusivamente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, comporta “una restricción desproporcionada y contraria al principio pro actione del derecho fundamental del demandante a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la justicia”.

Sentencias del Tribunal Supremo

En la sentencia de 20 de junio de 2012, ECLI:ES:TS:2012:5502, señala el Tribunal Supremo:

«En efecto, el recurso contencioso administrativo, pese a la denominación que utiliza la Ley, no constituye una nueva instancia de lo resuelto en vía administrativa, sino que se trata de un auténtico proceso, autónomo e independiente de la vía administrativa, en el que resultan aplicables los derechos y garantías constitucionales reconocidos, y en donde pueden invocarse nuevos motivos o fundamentos jurídicos no invocados en vía administrativa, con posibilidad de proponer prueba y aportar documentos que no fueron presentados ante la Administración para acreditar la pretensión originariamente deducida, aún cuando se mantenga la necesidad de la previa existencia de un acto expreso o presunto, salvo que se trate de inactividad material o de vía de hecho de la Administración , y no quepa introducir nuevas cuestiones o pretensiones no hechas valer en la vía administrativa”.

En la sentencia de 22 de octubre de 2013, ECLI:ES:TS:2013:5131, el Tribunal Supremo dice:

«El carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa entendido como una jurisdicción que se limita a enjuiciar la legalidad del contenido del acto ha sido superado, pues más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales, la jurisdicción es plena, de modo que, constatados los requisitos de una situación jurídica individualizada susceptible de tutela, procede reconocerla».

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 4 de julio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3107, se remite a su reciente sentencia de 5 de junio de 2023, recurso 3424/2022, en la que señala:

«[…] se debe recordar la misma naturaleza del recurso contencioso-administrativo o, quizás con mayor amplitud, la propia naturaleza de esta Jurisdiccional que, conforme ya resulta del artículo 106 de la Constitución tiene por finalidad el control de la actividad administrativa, en los términos que se recogen en los artículos 1 y 25, entre otros, de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de tal forma que la finalidad del recurso contencioso- administrativo es, en última instancia, determinar si una concreta actividad administrativa está o no ajustada al ordenamiento jurídico, como nos impone el artículo70-2.º de dicha Ley procesal. Pero esa decisión, con carácter general, se ha de determinar examinando la concreta actividad administrativa objeto de examen. Es decir, el Tribunal de lo Contencioso examina la actividad impugnada conforme a las circunstancias que concurrieran cuando dicha actividad se llevó a cabo por la Administración, pero ello no supone que al interesado le esté vedado que, en esa fase de revisión, pueda aportar elementos de prueba que puedan, ya en el proceso, evidenciar que aquella actividad no estaba ajustada al ordenamiento jurídico en aquel momento. Es decir, poder cuestionar que la decisión administrativa no lo estaba conforme al material probatorio que aporta al proceso, material que, por supuesto, ha de estar referido a aquel momento en que se adopta la decisión administrativa.

Es cierto que por más que en el momento actual se haya mitigado el carácter revisor de la jurisdicción -se autoriza impugnar actividades administrativas sin previa decisión administrativa-, nunca esta jurisdicción ha supuesto una segunda instancia respecto de la actividad administrativa impugnada que ya descarto en su Exposición de Motivos la vieja Ley de 1956; muy al contrario, los Tribunales de lo Contencioso han de examinarla legalidad de esa actividad conforme resulte de las alegaciones y pruebas que se hayan aportado al proceso.

En segundo lugar y como complemento al argumento anterior, nuestra Ley procesal autoriza en el artículo 56-1.º que quienes recaben la tutela judicial frente a una actividad de la Administración, puedan alegar en la vía jurisdiccional «cuantos motivos procedan» para justificar que dicha actividad no es conforme a Derecho y ello con independencia de que «hayan sido o no planteados ante la Administración». Dicha autorización permite una doble consideración, de una parte, que si se autoriza a los ciudadanos poder invocar nuevos motivos, se está implícitamente autorizando la aportación de nuevas pruebas, porque excluir estas limitaría aquellos; de otra parte, se confirma que los Tribunales de lo Contencioso están obligados a examinar la legalidad de la actividad administrativa impugnada conforme a lo que resulta del mismo proceso, pero referido al momento en que se adoptó la decisión administrativa.

Las anteriores consideraciones, siendo aplicable para toda actividad administrativa, adquiere especial reforzamiento en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, por su propia naturaleza, que no parece necesario reflejar, en cuanto participa, como se declara de manera inconcusa, de los mismos principios del Derecho penal, si bien con matices, lo cual comporta que la finalidad del proceso no es sino la búsqueda de la verdad real y no solo formal, lo que habilita la más amplia facultad para la aportación de toda prueba de que pueda servirse el acusado«.

Como conclusión de lo anterior, el Tribunal Supremo dice que la prueba documental aportada por el recurrente en el acto de la vista celebrada ante el Juzgado, que desvirtuaba el único factor de agravación que podía fundamentar la expulsión, debió ser valorada por la Sala y conduciría a la estimación del recurso de apelación.

Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en la sentencia de 10 de junio de 2015, ECLI:ES:TSJGAL:2015:4229, señala que, según reiterada jurisprudencia, pueden ampliarse motivos impugnatorios en la demanda, pero no cuestiones nuevas ni introducir nuevas pretensiones.

Y se refiere el Tribunal a las siguientes pautas que marca la jurisprudencia:

  • «está vedada, normativamente, la posibilidad de introducir nuevos hechos o cambios sustanciales en los ya expuestos, capaces de individualizar histórica y jurídicamente nuevas pretensiones o de modular las previamente esgrimidas« (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Enero de 1994, rec.1247/92).
  • La sentencia del Tribunal Supremo del 10 de marzo de 2014 (Rec. 1011/2013 ) resume espléndidamente las reglas del juego procesal: «Así, pues, un tribunal de este orden jurisdiccional no puede dejar en el tintero ninguna de las pretensiones que se susciten en relación con la concreta actuación administrativa impugnada, pero no cabe exigirle que se pronuncie sobre cuestiones que no han sido suscitadas ante la Administración, ajenas a dicho orden o que, relacionadas, tienen su propio mecanismo de impugnación, ya han sido revisadas o bien simplemente fueron consentidas por el interesado que no reaccionó».
  • No cabe que la demanda se enriquezca con ocasión de la vista oral con nuevas pretensiones aunque se intente disfrazarlas de motivos impugnatorios; éstos son admisibles pero aquéllas que ponen nuevas cuestiones a debatir y que emplazan a terceros, no son atendibles.

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en la sentencia de 18 de mayo de 2016, ECLI:ES:TSJGAL:2016:3265, señala:

«Por lo que se refiere a la supuesta desviación procesal entre lo que constituye el recurso de reposición y la demanda judicial, es evidente que ésta última presenta una mayor extensión y argumentación […] de conformidad con constante doctrina jurisprudencial lo que prohíbe la desviación procesal es suscitar cuestiones nuevas, pero no mudar o ampliar los motivos del recurso, que fue lo que ocurrió en el presente caso».

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en la sentencia de 23 de noviembre de 2016, ECLI:ES:TSJGAL:2016:8572, dice:

«Respecto a la posibilidad de acoger una prescripción no alegada en sede administrativa, pues efectivamente, la Administración cuando resolvió, lo hizo sobre el fondo de la pretensión, y es por vez primera al contestar la demanda, cuando alega la prescripción del derecho a reclamar por parte del actor, alegación que es acogida por la sentencia de instancia, la parte recurrente aduce la existencia de una antigua y reiterada jurisprudencia conforme a la cual «la resolución sobre el fondo dictada al decidir un recurso de reposición impide que con posterioridad pueda alegarse la extemporaneidad de aquel»; pero el Tribunal Supremo considera, no obstante, que dicha doctrina no afecta a la prescripción del derecho a reclamar, que una vez extinguido no puede ser rehabilitado, sino que viene referida a la presentación extemporánea de un recurso administrativo, y atañe, por tanto, únicamente a los requisitos de procedibilidad, de modo que la desestimación expresa o presunta de un recurso administrativo, en cuanto presupone su admisión, convalida su posible presentación extemporánea. A mayor abundamiento, el Tribunal Supremo se remite a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el carácter pleno de la jurisdicción contencioso administrativa, que vedaría una vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa, permitiendo conocer en sede jurisdiccional sobre motivos no suscitados en la administrativa, y posibilitando igualmente a la Administración sostener la legalidad de su actuación, sin estar vinculada por las razones en las que se basó la resolución administrativa«.

Consideraciones finales

El derecho constitucional a la tutela judicial efectiva (artículo 24) implica:

  • Las partes podrán alegar cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan expuesto ante la Administración.
  • Los jueces y tribunales han de resolver sobre el fondo. El incumplimiento de este deber, bajo el pretexto del carácter revisor de la jurisdicción supone “una restricción desproporcionada y contraria a la tutela judicial efectiva».

Así, lo contempla también el legislador en la Ley 29/2998 reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa, artículo 56:

«En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedanhayan sido o no planteados ante la Administración«.

De esta forma, en la jurisdicción contencioso administrativa pueden invocarse nuevos motivos o fundamentos jurídicos, nuevas pruebas o documentos, que no fueron aportados en vía administrativa

La jurisdicción contencioso administrativa no constituye una nueva instancia de lo resuelto en vía administrativa, sino que se trata de un auténtico proceso, autónomo e independiente de la vía administrativa, en el que resultan aplicables los derechos y garantías constitucionales reconocidos, y en donde pueden invocarse nuevos motivos o fundamentos jurídicos no invocados en vía administrativa, con posibilidad de proponer prueba y aportar documentos que no fueron presentados ante la Administración (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 20 de junio de 2012, ECLI:ES:TS:2012:5502).

Lo que no cabe es el planteamiento de nuevas pretensiones no suscitadas en vía administrativa

Por último, hago referencia a lo señalado por el Tribunal Supremo en la sentencia de 26 de enero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:201:

«Para que haya desviación procesal, entendida como vulneración del art. 31 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, es preciso que en la demanda se deduzca alguna pretensión no hecha valer previamente ante la Administración; es decir, se trata de falta de coincidencia entre lo pedido en vía contencioso-administrativa y lo pedido en vía administrativa. La sola ampliación o modificación de los motivos en que el recurrente basa su pretensión -es decir, los argumentos utilizados- no supone por sí sola desviación procesal. La existencia de «motivos» como algo distinto de las «pretensiones» se encuentra, por lo demás, expresamente reflejada en el art. 33 del propio cuerpo legal. Así, dado que en el presente caso no se ha alterado sustancialmente la pretensión con respecto a lo solicitado en vía administrativa, no cabe apreciar desviación procesal«.