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El artículo 6 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público regula las instrucciones y órdenes de servicio, destacando lo siguiente:

  • Los órganos administrativos pueden dirigir las actividades de los órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
  • Su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

LAS INSTRUCCIONES CARECEN DE NATURALEZA REGLAMENTARIA Y SOLO TIENEN EFICACIA INTERNA

Por su propia definición, las instrucciones, circulares u órdenes de servicio no tienen naturaleza reglamentaria.

¿CUÁL ES LA DIFERENCIA ENTRE UN REGLAMENTO Y UN ACTO ADMINISTRATIVO?

Las instrucciones carecen de valor normativo, no innovan el ordenamiento jurídico, sino que se limitan a señalar pautas, formas de proceder, dictar criterios interpretativos… a tener en cuenta por los órganos que las reciben.

Un documento que se denomine “instrucción” pero tenga un contenido normativo no podrá tener la consideración de instrucción. Lo decisivo, por tanto, no es el nomen iuris. La denominación es lo de menos, lo relevante es su contenido.

En la práctica, este análisis puede entrañar dificultades pues la solución vendrá dada en función del concreto contenido de la «instrucción».

Destaco las siguientes sentencias del Tribunal Supremo:

Sentencia de 26 de enero de 2021, ECLI:ES:TS:2021:215

Analiza la naturaleza jurídica de una “circular” concluyendo que no pretende innovar el ordenamiento jurídico regulando la conducta de los ciudadanos y que sus únicos destinatarios son los órganos jerárquicamente dependientes de la Dirección General que la dicta.

Sentencia de 29 de abril de 2021, ECLI:ES:TS:2021:1664

Señala que hay que distinguir las normas reglamentarias de las meras instrucciones.

  • Estas últimas se dictan en el ejercicio de la dirección de la actividad interna de la Administración y ni innovan el ordenamiento jurídico, sino que lo ejecuta, ni transcienden a los ciudadanos, porque se reserva para el ámbito interno, doméstico, de la propia Administración “aunque ciertamente esas órdenes internas tengan la vocación de regir en las relaciones de los respectivos órganos administrativos para con los ciudadanos”.
  • Será una instrucción u orden de servicio, no un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos, “cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar”.

Sentencia de 14 de diciembre de 2021, ECLI:ES:TS:2021:4830

Analiza si tienen carácter normativo dos instrucciones así como, para el caso de que no tengan naturaleza reglamentaria, si los terceros, de acuerdo con el principio de confianza legítima, pueden exigir que la Administración las aplique.

El Tribunal considera que las instrucciones no tienen carácter normativo puesto que van dirigidas a los órganos administrativos destinatarios de las mismas y no van dirigidas a terceros ajenos a dicho ámbito, y que en el caso examinado, y con las circunstancias analizadas, su aplicación no puede ser exigida por un tercero.

LAS INSTRUCCIONES NO SON IMPUGNABLES

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 26 de enero de 2021, ECLI:ES:TS:2021:215, analiza si la impugnación de una circular en vía jurisdiccional “exige la existencia de un previo acto singular de aplicación”.

– Son los actos de aplicación de la circular los que tienen eficacia ad extra y por ello los que resultan impugnables.

– La ausencia de carácter normativo de la circular, con eficacia interna y sin efectividad respecto de terceros, implica que no sea susceptible de recurso.

¿QUIÉN PUEDE DICTAR LAS INSTRUCCIONES

Se pronuncia recientemente el Tribunal Supremo en la sentencia de 15 de diciembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:4553.

Analiza si puede un órgano de gobierno local atribuir a un organismo técnico facultades para la aprobación de criterios o instrucciones interpretativas sobre la aplicación de una norma reglamentaria municipal

Las instrucciones, circulares u órdenes de servicio son las que los superiores jerárquicos de las Administraciones dirigen a sus inferiores en uso de su potestad de autoorganización. Sus destinatarios son los funcionarios o los órganos administrativos inferiores, sin que vinculen a terceros ajenos al ámbito administrativo y su finalidad no es otra que la de dar pautas interpretativas para la aplicación de las normas a fin de garantizar una unidad de actuación, o aclarar algún concepto oscuro, sin que quepa rebasar el ámbito de la norma que interpreta. No tienen carácter normativo, ni son el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria.

Y resuelve:

“en virtud de la potestad de autoorganización de los municipios, puede un órgano de gobierno local atribuir a un organismo técnico facultades para la aprobación de criterios o instrucciones interpretativas sobre la aplicación de una norma reglamentaria municipal”