El Tribunal Supremo, en la interesante sentencia 3287/2022 de 19 de septiembre de 2022, analiza y puntualiza las diferencias que existen entre una disposición general y un acto administrativo general.

La diferencia no es menor pues se someten a regímenes jurídicos distintos.

El procedimiento de elaboración y la competencia para su aprobación son distintos, así como el régimen de recursos e invalidez que les resulta aplicable también es diferente.

Podría añadirse que los reglamentos, a diferencia de los actos administrativos generales, admiten su impugnación indirecta, con ocasión de los actos administrativos dictados en su aplicación (de acuerdo al artículo 26 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), tal y como señala el Tribunal Supremo en su sentencia, pero esa diferencia se diluye actualmente al encuadrarse los actos administrativo generales en una nueva categoría, entre los actos firmes y los actos no firmes, que la doctrina más reciente define como actos administrativos inestables. Actos administrativos de carácter general, firmes y consentidos, que pueden ser cuestionados, posteriormente, mediante recursos contra actos de aplicación de los mismos.

Determinar si nos encontramos ante una disposición general o un acto administrativo general no siempre resulta sencilla.

Dice el Tribunal Supremo “Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello […] Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris”.

Sirva de ejemplo de esta complejidad el cambio de criterio que el Tribunal Supremo adoptó en 2014 respecto de las relaciones de puestos de trabajo. Antes de 2014 se consideraban disposición de carácter general y desde 2014 se consideran acto administrativo de carácter general.

Apreciaciones que realiza el Tribunal Supremo

El reglamento, o disposición general, tiene carácter normativo y alcance general y abstracto

“El reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan.

La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común”.

El acto administrativo general se agota con su aplicación para un caso concreto y carece de naturaleza normativa, no innova el ordenamiento jurídico

“Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado”

Por último, el Tribunal Supremo señala que:

No existe ninguna otra categoría jurídica entre el acto administrativo general y una disposición general.

No existen actos de la Administración Pública que, dirigiéndose a una pluralidad de personas no sean reglamentos o actos administrativos generales.

Bases generales de selección o pliegos de prescripciones ¿tienen naturaleza reglamentaria?