El principio ambiental de no regresión

Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 30 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3236, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«si la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que conlleva la modificación de usos en suelo no urbanizable de protección, manteniendo la clasificación, puede vulnerar el principio de no regresión en materia de protección ambiental«.

Sentencia recurrida

La sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación para la Defensa de la Naturaleza y de los Recursos de Extremadura (ADENEX) contra la resolución de 30 de abril de 2019, de la Consejera de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio, por la que se aprueba definitivamente la modificación puntual del Plan General Municipal de Cáceres y declara su nulidad de pleno derecho.

Parte, la sentencia (FJ 3), de «un dato incuestionable: la modificación supone la autorización de unos concretos usos y actividades en Suelo No Urbanizable Protegido (en adelante SNUP) cuando en la revisión del Plan General Municipal (en adelante PGM) que se modifica sólo era posible que estuvieran ubicados en Suelo No urbanizable Común (en adelante SNUC)».

La sentencia explica que la finalidad de la modificación es la autorización de actividades ya existentes, resultando que quien promueve la modificación es el titular de una instalación de esas actividades.

Y concluye la sentencia:

• El objetivo de la Modificación Puntual es el interés privado de la promotora de conseguir la legalización de las instalaciones que tiene en las parcelas mencionadas está también reconocido por distintos Servicios de la propia Administración autonómica.
• El esgrimido interés público, consistente en la implantación de usos y actividades en suelo no urbanizable protegido con el argumentario de coordinar o compatibilizar la ordenación urbanística a la normativa ambiental, carece de suficiente justificación y motivación, suponiendo una evidente regresión en la protección de los valores ambientales que fueron expresamente reconocidos y protegidos, con el carácter de directriz esencial, en el Plan General Municipal aprobado escasamente cuatro años antes de la propuesta de modificación.
• La Disposición adicional segunda de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad se refiere a las medidas adicionales que las entidades locales pueden establecer en materia de conservación del patrimonio natural y la biodiversidad. El PGM estableció la regulación de los espacios protegidos en virtud de dicha disposición adicional. La modificación no establece medidas adicionales sino al contrario.

Dice la sentencia que nos situamos en la vulneración del principio de no regresión, sin justificación alguna

Que se trata de una decisión que implica una desprotección ambiental del SNUP, y para ello, como nos recuerda constante doctrina jurisprudencial, de la que es buena muestra la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2016, rec 1947/2014, que dice:

«exige e impone un plus de motivación razonada, pormenorizada y particularizada de aquellas actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de esos suelos»

La indiscutible potestad discrecional de la Administración, para ejercer el ius variandi en el planeamiento, carece de justificación, lo que convierte la Modificación Puntual en nula de pleno derecho, por suponer una actuación arbitraria y con desviación de poder (en el sentido de procurar un interés privado y no general).

La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

Se trata de determinar si el principio ambiental de no regresión puede servir de sustento a una decisión anulatoria de un instrumento de planeamiento urbanístico que altera los usos que se desarrollan en suelo clasificado como no urbanizable de protección sin modificar dicha clasificación.

Principio ambiental de no regresión

El principio ambiental de no regresión (principio «stand-still») se ha ido construyendo por nuestra jurisprudencia en el ámbito urbanístico como límite a la discrecionalidad del planificador al hilo de modificaciones que afectaban a zonas verdes urbanas o a modificaciones de suelos no urbanizables o terrenos de equipamientos, tomando como fundamento:

• Artículos 45 (derecho a un medio ambiente adecuado y utilización racional de los recursos naturales), 46 (conservación y enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico), 47 (utilización del suelo de acuerdo con el interés general) y 128.1 (subordinación de la riqueza del país al interés general) de la Constitución española.
• Artículo 37 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (protección del medio ambiente y desarrollo sostenible).
• Artículo 3 y concordantes del Texto refundido de la Ley del suelo de 2015 (principio de desarrollo sostenible).

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 23 de febrero de 2012, recurso 3774/2009, señala que el carácter sostenible y medioambiental del urbanismo actual se proyecta, de forma más directa y efectiva, en relación con la protección de los suelos rústicos de especial protección.

Señala el Tribunal Supremo que el principio de no regresión implicaría la imposibilidad de no regresar de -de no poder alterar- una protección especial del terreno.

El principio de no regresión, ha sido considerado como una «cláusula de statu quo» o «de no regresión», con la finalidad, siempre, de proteger los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales

Y concluye el Tribunal Supremo en la sentencia de 2012:

«el citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos implica, exige e impone un plus de motivación exigente, pormenorizada y particularizada de aquellas actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de esos suelos».

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 233/2015, ha destacado la relevancia del principio de no regresión y su conexión con el artículo 45 de la Constitución.

Dice el Tribunal Constitucional que el principio de no regresión del Derecho medioambiental (también conocido como cláusula stand-still)  «es hoy por hoy a lo sumo una lex non scripta«.

En relación con el artículo 45 de la Constitución, señala que «el deber de conservación que incumbe a los poderes públicos tiene una dimensión, la de no propiciar la destrucción o degradación del medio ambiente, que no consentiría la adopción de medidas, carentes de justificación objetiva, de tal calibre que supusieran un patente retroceso en el grado de protección que se ha alcanzado tras décadas de intervención tuitiva. Esta dimensión inevitablemente evoca la idea de -no regresión-«.

Ahora bien, hace una interesante advertencia:

• Por un lado, no se puede «identificar el deber de conservar el medio ambiente con el deber de conservar la norma» ya que «la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia«.
• Pero, por otro, se «otorga al legislador un margen de configuración plenamente legítimo, amplio pero no ilimitado, pues está supeditado a los deberes que emanan del conjunto de la Constitución«.

El principio de no regresión ya tiene, hoy, un reconocimiento expreso en nuestro derecho positivo en la Ley 7/2021 de cambio climático y transición energética, que en su artículo 2 recoge entre sus principios rectores el de no regresión, definiéndolo en su exposición de motivos, apartado III:

«Desde el punto de vista medioambiental, este principio de no regresión se define como aquel en virtud del cual la normativa, la actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo ni cualitativo respecto de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público, y una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos que pudieran entrar en contradicción con el ambiental. En el caso de los Estados descentralizados como España, este principio ordena también la interconexión interordinamental: ya no solo como proyección temporal entre normas anteriores y posteriores, sino en el juego de las bases de las normas ambientales, es decir, que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia puedan establecer niveles de protección más altos que la legislación básica estatal».

Razonamientos del Tribunal Supremo

Se trata de un principio ambiental que no se circunscribe al ámbito urbanístico, su alcance es más general

Aunque sea en ese contexto – desclasificación de zonas verdes urbanas o de suelo no urbanizable- en el que se haya producido el mayor número de pronunciamientos del Tribunal Supremo, también se ha aplicado este principio en otros supuestos (sentencias de 10 de julio de 2012, rec. 2483/2009 o de 29 de noviembre de 2012, rec. 6440/2010).

Se trata, en definitiva, de no dar pasos atrás en los estándares de protección medioambiental y en la plasmación de la misma en los instrumentos de ordenación urbanística. Se trata de «proteger los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales, con base en razones vinculadas al carácter finalista del citado derecho medioambiental».

Ello no implica que se produzca una petrificación del ordenamiento ambiental ya que el principio sólo entra en juego en casos de vuelta atrás, de regresión, injustificables desde la perspectiva del interés público.

Ciertamente, y así lo destacan los recurrentes, al principio de legitimidad democrática del plan urbanístico le es consustancial su variabilidad para dar respuesta a las constantes necesidades de transformación de la ciudad.

El principio democrático que subyace a la potestad de planeamiento urbanístico lleva aparejada la necesaria discrecionalidad del planificador que se articula en el conocido como ius variandi que constituye, no sólo una potestad, sino un deber de adaptar sus decisiones, en el ejercicio de la función pública de ordenación territorial y urbanística, a las necesidades cambiantes de la sociedad. Pero esta potestad-deber en que consiste el ius variandi del planificador urbanístico no está exenta de límites y, entre ellos:

• los que derivan del reconocimiento constitucional del derecho al medio ambiente ( art. 45 CE) cuya vertiente -recordemos-, no sólo de conservación, sino también dinámica tendente a su mejoramiento, «que evoca la idea de no regresión».
• los que impone el tratarse de una función pública orientada a la efectividad del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible que hagan compatible el crecimiento económico con la cohesión social y la defensa del medio ambiente, garantizando de esta forma una mejor calidad de vida a los ciudadanos.

No es que no quepa alterar la clasificación o uso del suelo, sino que, en la medida en que esta alteración sea ambientalmente relevante, ha de estar claramente justificada en razón de «un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga» (Dictamen del Consejo de Estado 3297/2002)

Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida

Una cosa es que el nuevo uso industrial y de residuos, incluso peligrosos, que se autoriza en SNUP no vulnere las determinaciones de los planes reguladores de los espacios protegidos -si así fuera sería ésta, sin más, la causa de la invalidez de la modificación impugnada dada la prevalencia de la planificación ambiental de los espacios protegidos sobre la urbanística ( arts. 2.f, 19.2, 31.6 de la Ley 42/2007)- y otra bien distinta que estos nuevos usos que se autorizan supongan un evidente retroceso en la protección ambiental del SNUP no justificada debidamente en un interés público prevalente, que es a lo que atañe el principio de no regresión, como acertadamente destaca la sentencia recurrida, y la razón última de decidir de ésta, pues, tal y como hemos explicado, en estos casos, sólo una justificación expresa y contundente basada en un interés público prevalente puede despejar la sospecha de arbitrariedad.

Se impone, por tanto, la confirmación de la sentencia recurrida al ser sus razonamientos plenamente acordes con la doctrina del Tribunal Supremo.