Relación de los letrados con su Administración: subordinación y jerarquía. Instrucciones de servicio

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 5 de febrero de 2024, ECLI:ES:TS:2024:588, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«1. Determinar si existe una relación de subordinación jerárquica entre un Ayuntamientos y los letrados pertenecientes al Servicio de Asesoría Jurídica Municipal.

2. Sentado lo anterior, determinar si es posible que un Ayuntamiento pueda dictar una instrucción para que los letrados pertenecientes al referido Servicio de Asesoría puedan ejercitar la facultad de suspensión del procedimiento judicial que regula el artículo 54.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».

El Ayuntamiento aprueba mediante decreto unas instrucciones que deben cumplir los letrados integrantes de su Asesoría Jurídica, entre las que se encuentra el procedimiento que han de seguir antes de solicitar la suspensión prevista en el trámite del artículo 54.2 de la LJCA.

La instrucción se aprueba porque los letrados de su Asesoría Jurídica solicitaban la suspensión del trámite de contestación a la demanda conforme al artículo 54.2 de la LJCA sin antes comunicárselo a la Administración, acompañado un informe sobre las razones para pedir la suspensión con base en la ilegalidad de lo impugnado, razones que así conocían tanto el órgano jurisdiccional como la parte demandante antes que el Ayuntamiento.

Dos de los letrados municipales recurren la instrucción.

En primera instancia se estima la demanda. Considera que el Decreto innova el ordenamiento jurídico al introducir un requisito no exigido por el artículo 54.2 de la LJCA.

La sentencia de primera instancia es confirmada en apelación.

Respecto de la SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA entre un Ayuntamiento y los letrados de su servicio jurídico a efectos de su actuación contenciosa, señala el Tribunal Supremo que el funcionario trabaja en una Administración que sirve con objetividad a los intereses generales con sometimiento a la ley y al Derecho y es esa objetividad la que lleva al mandato para que el legislador regule un estatuto funcionarial que garantice, entre otros aspectos, que actuará con imparcialidad (artículo 103.1 y 3 de la Constitución).

El EBEP desarrolla esas reglas generales y al regular los fundamentos de la actuación funcionarial:

• se refiere a la jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas (artículo 1.3.j).
• regula también como principio ético que los funcionarios «ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios…» (artículo 53.3)
• como principio de conducta establece que «obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes» (artículo 54.3).

Las reglas generales expuestas confluyen con las que informan las relaciones entre el abogado y su defendido según el Estatuto General de la Abogacía Española, aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo (artículos 47 y 48)

Si en el ámbito privado el cliente debe respetar la independencia y libertad del abogado, la Administración debe respetar el principio de conducta al que se refiere el artículo 54.3 antes citado y que aleja la idea de subordinación como exigencia de una actuación ciega o acrítica; la llamada a la lealtad y buena fe que se exige al funcionario tiene su correlato en el ejercicio de la abogacía, basado en el principio de confianza recíproca y en la obligación del abogado de informar sobre el estado y viabilidad del asunto.

Respecto de si un Ayuntamiento puede DICTAR UNA INSTRUCCIÓN ordenando cómo deben los letrados municipales ejercer la facultad de su defensor de interesar la suspensión del procedimiento judicial y que regula el artículo 54.2 de la LJCA. Tal facultad tiene por fin obtener la suspensión del trámite de contestación a la demanda si es que ese defensor, desde su pericia y autonomía profesional y funcional, cuestiona la legalidad de lo impugnado, razón por la que solicita del órgano judicial esa suspensión para plantear su parecer a la Administración a la que defiende.

Este precepto regula una incidencia procedimental que se desenvuelve en la lógica del allanamiento, pues la duda o convicción del defensor de la Administración sobre la ilegalidad de lo impugnado puede desembocar en esa forma anormal de terminación del proceso. Que deba plantearlo a la Administración evidencia que es la parte, no su defensor, quien dispone de la pretensión con el resultado de allanarse y no oponerse a la pretensión del demandante, o bien mantener la oposición y pretender su desestimación. Así se deduce del artículo 75.1 de la LJCA en relación con el artículo 74.2: el letrado no puede allanarse sin autorización de su defendido, la Administración, que es quien dispone de la pretensión.

En el contencioso-administrativo el defensor de la Administración no sólo actúa conforme a las reglas generales del ejercicio de la abogacía, sino con sujeción a un régimen funcionarial, tanto en lo orgánico o estatutario como en lo funcional

Es en ese ámbito funcional, que no procesal, en el que tiene cabida que la Administración se dirija a los funcionarios que integran sus servicios jurídicos impartiéndoles órdenes o instrucciones sobre cómo deben ejercer la facultad procesal que le otorga el artículo 54.2 de la LJCA. Esto no deja de ser sino la traslación a ese ámbito de la obligación que tiene todo abogado de informar sobre la viabilidad del asunto y del correlativo derecho del defendido a ser informado. Si exigir esa información al abogado es un derecho del cliente, tratándose de una Administración hay que entender que está facultada para exigirlo e impartir instrucciones sobre cómo hacerlo.

La instrucción litigiosa ni innova la LJCA ni merma las facultades del defensor municipal.

No hay innovación porque como criterio de actuación funcionarial, impone al defensor municipal una obligación extraprocesal y justificada por lo que entiende que es un mejor funcionamiento del servicio jurídico municipal

Y no merma sus facultades profesionales porque como director de la defensa procesal del Ayuntamiento, actúa desde su autonomía funcional, y con libertad de criterio y desde su pericia profesional, plantea a su defendido la duda sobre la legalidad de lo impugnado.

El letrado municipal, como todo abogado, no puede actuar al margen de su defendido ni perjudicarle. Esto explica que como funcionario se le instruya para que haga esa primera consulta interna, al margen del procedimiento y antes de plantearla formalmente en él; además, se le ordena que, en todo caso, de pedir la suspensión y por la lealtad hacia su defendido, no acompañe la solicitud de suspensión de informe o nota crítica hacia la actuación impugnada pues la conocería la parte contraria antes que su defendido, con el efecto de prejuzgar el asunto en favor de la demandante lastrando su oposición a la demanda.

Respecto de las dos cuestiones de interés casacional DECLARA EL TRIBUNAL SUPREMO:

«1º Para actuaciones contenciosas, los letrados integrantes de un servicio jurídico municipal actúan conforme a las reglas del ejercicio de la abogacía y, como funcionarios, con sujeción al principio de jerarquía, subordinados al ayuntamiento para el que prestan sus servicios, debiendo desempeñar esas funciones con sujeción a los principios de actuación, éticos, de conducta y a los deberes que prevé el EBEP y conforme a los criterios de actuación profesional que fije esa Administración.

2º Como consecuencia, el Ayuntamiento al que defienden puede dictar instrucciones u órdenes de servicio que ordenen la actuación de esos servicios jurídicos para ejercer la facultad que les concede el artículo 54.2 de la LJCA. Esta ordenación no es de naturaleza procesal sino de régimen organizativo o interno».

PD.- En la entrada que enlazo a continuación, analicé la naturaleza jurídica de las instrucciones y órdenes de servicio en las Administraciones Públicas.

Las instrucciones y órdenes de servicio. Naturaleza jurídica y singularidades