Resolución tardía de la Administración ¿Debe ampliarse el recurso contencioso administrativo?
Las Administraciones Públicas están obligadas a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
En ningún caso, la Administración puede abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso
La resolución de un procedimiento no deja de ser un acto administrativo, por lo que:
- Habrá de dictarse por el órgano competente, conforme al procedimiento establecido.
- El contenido se ajustará al ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a sus fines.
- Deberá estar motivada en unos supuestos concretos.
- Será escrita a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión o constancia.
Cuando la Administración no dicta la correspondiente resolución, en el plazo normativamente establecido, nace el instituto del silencio administrativo. Silencio administrativo que será positivo, con carácter general, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, siendo negativo en una serie de supuestos tasados que deben ser interpretados de manera restrictiva.
Voy a comentar una interesante sentencia del Tribunal Supremo ante la resolución tardía de la Administración. Si la misma tiene o no incidencia ante el proceso contencioso administrativo abierto ante la producción del silencio administrativo
Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2023
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 24 de octubre de 2023, ECLI:ES:TS:2023:4464, analiza en interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:
«si resulta compatible con el principio pro actione que rige el acceso a la jurisdicción, la exigencia de ampliación del recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a una desestimación por silencio de una reclamación de responsabilidad patrimonial, a una resolución expresa de desistimiento, dictada tardíamente por la Administración en el curso del proceso, o si cabe entenderla implícitamente combatida con el mantenimiento de la vía jurisdiccional iniciada«.
Sentencia recurrida
La sentencia recurrida inadmite el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación por responsabilidad patrimonial presentada.
La sentencia acoge la causa de inadmisibilidad opuesta por ambas demandadas, la Junta de Castilla y León y Segurcaixa Adeslas, S.A. Seguros Generales y Reaseguros, al amparo del art. 69.c) LJ, por dirigirse el recurso frente a una actividad administrativa inexistente -el silencio administrativo- por haberse dictado tardíamente por la Administración, con posterioridad a la interposición del recurso contencioso administrativo, una resolución expresa que acordaba el desistimiento de la reclamación que se habría expresado en un escrito dirigido por los reclamantes a la Administración el 24 de abril de 2019, resolución de la que tuvieron conocimiento los recurrentes al darles traslado del expediente administrativo para formular demanda y a la que no ampliaron el recurso interpuesto.
Dice la sentencia:
«La aplicación de la anterior doctrina al supuesto de autos determina la inadmisión del recurso ya que su inicial objeto ha desaparecido al haber sido sustituido por la Orden de 6 de junio de 2019 y esta última, que modifica la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, no ha sido impugnada (la parte actora no ha ampliado su recurso frente a ella) habiendo adquirido firmeza el desistimiento por los actores de la reclamación pretendida.
La resolución expresa posterior de aceptación del desistimiento no tiene carácter confirmatorio del silencio negativo. Esto es, no viene a corroborar el sentido de la resolución presunta combatida en origen, sino que adopta un contenido distinto con la decisión de tener por desistidos a los solicitantes de su reclamación decisión que debió ser combatida expresamente por la parte.
Por tanto, no pudiendo equiparar la resolución expresa posterior a la desestimación, el recurso ha quedado sin objeto. Ello es así ya que Administración ha dado respuesta a la solicitud de los recurrentes de que les tuviera por desistidos del procedimiento administrativo lo que implica la falta de este. La parte actora debió ampliar el recurso a la respuesta expresa y no descartarla como lo hizo.
El recurso debe ser desestimado por pérdida sobrevenida de objeto.
A lo dicho hasta aquí no es obstáculo lo manifestado por los actores en su escrito de conclusiones pues la posible errónea interpretación de su escrito (que es lo que parece alegar) por parte de la Administración pudo servir de fundamento para recurrir la orden por la que se le tenía por desistido, pero al no haberlo hecho ha admitido dicha interpretación de su escrito y el consiguiente desistimiento manifestado en el mismo.
Por todo lo expuesto el recurso debe ser inadmitido por falta de actividad administrativa impugnable«.
Razonamiento del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo recuerda que la resolución del recurso de casación ha de hacerlo a la vista de las concretas circunstancias del caso resuelto en la instancia, pues no es un cauce para efectuar meras consideraciones doctrinales al margen de la realidad a la que responde y da respuesta la sentencia recurrida (entre otras muchas, sentencia de 27 de junio de 2022, rec. 6331/2021). Dice el artículo 89.2.f) de la Ley 29/1998 que el interés casacional objetivo se fundamente «con especial referencia al caso».
Reconoce el Tribunal que, de esta forma, ha llegado a conclusiones distintas en función de las particulares circunstancias que en cada uno de ellos concurrían
La jurisprudencia sobre la eventual necesidad de ampliar el recurso contencioso administrativo interpuesto frente al silencio desestimatorio a la resolución expresa tardía posteriormente dictada ha sido correctamente reflejada por la Sala de instancia, si bien no ha extraído de tal doctrina las consecuencias naturales que de ella derivan rectamente interpretada a la luz del principio pro actione.
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 15 de junio de 2015, recurso 1762/2014, (reiterado después en sentencias de 3 de noviembre 2016, recurso 130/2013, de 2 de julio de 2018, recurso 2456/2016, o de 3 de junio de 2020, recurso 1061/2016) dice:
«El artículo 36.1 LJCA utiliza el término «podrá» que empleaba el artículo 46 de la Ley de lo contencioso de 27 de diciembre de 1956, dándole el sentido de que la ampliación del recurso no es necesaria como ha entendido la jurisprudencia de esta Sala salvo en los casos en los que el acuerdo tardío y expreso modifique el presumido por silencio; en esos casos la ampliación sí es una carga de la parte recurrente, como ha recordado la sentencia de 27 de febrero de 1997 (Apelación 10636/1991), con cita de una sentencia del Tribunal Constitucional ( STC 98/1988, de 31 de mayo, FJ 5) Pero, conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía. En ese caso puede entender legítimamente el recurrente que la resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso ((así STC 231/2001, de 26 de noviembre); en parecido sentido sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 2009 (Casación 1887/2007)).
Por consiguiente, no es conforme a Derecho la doctrina de la sentencia impugnada en cuanto, sin la suficiente matización, asocia la pérdida sobrevenida de objeto del proceso iniciado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo a la falta de ampliación de la impugnación a la posterior resolución expresa por la Administración. Al contrario, la interpretación correcta del artículo 36. 1 LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), exige distinguir los siguientes supuestos:
a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión ( art. 76 LJCA).
b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.
c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en la desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado».
En el caso analizado, la resolución expresa tardíamente dictada por la Administración, de contenido distinto al presumido por el silencio, a la que no se amplió formalmente el recurso es una resolución que declara el desistimiento de los recurrentes de su reclamación.
Dice el Tribunal Supremo que resulta obligado tener en cuenta el comportamiento precedente, cual fue el contenido del escrito presentado por los recurrentes que dio lugar a la declaración del desistimiento para determinar si para entender combatida aquella resolución bastaba con el mero mantenimiento de su acción.
Éste era su contenido:
«Primero.- Esta parte se ratifica en la mala praxis realizada al paciente;
Segundo.- Habiendo pasado más de seis meses desde la interposición de reclamación patrimonial, sin haber resolución expresa, esta parte se da por desistida del procedimiento administrativo;
Tercero.- Esta parte viene a aportar sentencia del Juzgado de lo Social n.º 9- 4 de fecha 30 de noviembre de 2018, en la cual se estima la demanda de Reintegro de Gastos, y se condena a la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León a abonar a la actora la suma de 42.748,50 euros en concepto de reintegro de gastos de asistencia sanitaria urgente, de manera privada. Se aporta dicha sentencia como documento n.º 1″.
Pues bien, a pesar de la literal utilización de la expresión «desistida», el completo contenido de este escrito no ofrece duda alguna de su interpretación manifiestamente contraria a cualquier voluntad de desistir de la reclamación. Antes al contrario, en él se insiste en sostener mala praxis en la atención sanitaria recibida por el familiar fallecido, hasta el punto de que se aporta una sentencia sobre reintegro de gastos de asistencia sanitaria urgente por haber tenido que acudir a la sanidad privada ante la falta de pronta asistencia por parte del servicio público de salud.
No cabe deducir de tal escrito indicio alguno de la más mínima intención de desistir de la reclamación, sino, por el contrario, de reafirmarse en la misma.
En estas circunstancias, no es posible afirmar que el mantenimiento de la pretensión carezca de virtualidad alguna, a pesar de la no impugnación expresa, dada la persistencia de los recurrentes en mantener su acción que deriva de sus propios y concluyentes actos expresados, no sólo ante la Administración, sino también ante la jurisdicción, manteniendo el ejercicio de la acción.
Dice el Tribunal Supremo que es en exceso formalista y desproporcionado, a la luz del principio pro actione, la decisión de inadmisibilidad adoptada en la instancia anudada al incumplimiento de la carga de impugnación explícita, cuando del expresado comportamiento de los recurrentes se desprendía de forma inequívoca su voluntad contraria al desistimiento que la resolución expresa tardía no impugnada les imputaba.
Doctrina casacional objetiva
Una resolución expresa de desistimiento, dictada tardíamente por la Administración en el curso del recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de una reclamación de responsabilidad patrimonial, puede entenderse implícitamente combatida, a la luz del principio pro actione, con el mantenimiento de la vía jurisdiccional iniciada cuando, a tenor de las particulares circunstancias concurrentes, del comportamiento del recurrente ante la Administración se desprenda de forma concluyente e inequívoca su voluntad contraria al desistimiento.
Por tanto, en el caso analizado, señala el Tribunal Supremo que la sentencia recurrida no se ajusta a la doctrina expuesta por lo que debe ser casada, sin que pueda accederse a la petición de los recurrentes de estimación del recurso contencioso administrativo ya que la cuestión atinente al fondo de su reclamación de responsabilidad patrimonial sanitaria ha sido ajena al recurso de casación.
Consideraciones finales
Resulta perfectamente clara la distinción de supuestos que contempla el Tribunal Supremo, en la sentencia de 15 de junio de 2015, recurso 1762/2014:
a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión ( art. 76 LJCA).
b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.
c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad.
Es decir, solo para el caso de que la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, sea parcialmente estimatoria de la pretensión, debe ampliarse el recurso contencioso administrativo interpuesto, pero siempre que, de lo contrario, la pretensión formulada carezca de toda virtualidad
Lo que hace ahora el Tribunal Supremo es equiparar, esa estimación parcial que señalaba en la sentencia de 15 de junio de 2015, a una resolución tardía de contenido distinto al presumido por el silencio, como es en el caso analizado una resolución de desistimiento.
En la entrada que enlazo a continuación, comenté las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:799, y de 3 de mayo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:1813, en las que –siguiendo el supuesto contemplado como el apartado b)– se señala que es continua y abundante la jurisprudencia que declara que es innecesario ampliar el recurso al acto expreso tardío desestimatorio.
¿Es obligatorio agotar la vía administrativa para recurrir el sentido del silencio administrativo?