Ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados para una economía circular entró en vigor el 10 de abril de 2022.

El artículo 11.3 contempla que las entidades locales establecerán una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.

En relación a si nos encontramos ante una tasa o una prestación patrimonial de carácter público no tributario, en la entrada que enlazo a continuación analicé la diferente naturaleza jurídica de las contraprestaciones que pagan los ciudadanos.

Tasas, precios públicos, precios privados y prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario

Nos encontraremos ante una tasa si la prestación la realiza de forma directa la Administración y nos encontraremos ante una prestación patrimonial de carácter público no tributario si se presta mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada y siempre que esa entidad intermedia no sea meramente instrumental de forma que realice una gestión integral del servicio

La Ley 7/2022 de residuos establece un plazo de tres años para cumplir con la obligación contenida en el artículo 11.3, plazo que se cumple el 10 de abril de 2025.

La disposición final 1 de la Ley 7/2022 añade el apartado 6 al artículo 24 del Real Decreto Legislativo 2/2004 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales:

«Las entidades locales podrán establecer mediante ordenanza una bonificación de hasta un 95 por ciento de la cuota íntegra de las tasas o en su caso, de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, que se exijan por la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos para aquellas empresas de distribución alimentaria y de restauración que tengan establecidos, con carácter prioritario, en colaboración con entidades de economía social carentes de ánimo de lucro, sistemas de gestión que reduzcan de forma significativa y verificable los residuos alimentarios, siempre que el funcionamiento de dichos sistemas haya sido previamente verificado por la entidad local. Las ordenanzas especificarán los aspectos sustantivos y formales de la bonificación regulada en este apartado».

El Real Decreto Legislativo 2/2004 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece las siguientes reglas, con carácter general, en el establecimiento de tasas:

  • Deberán adoptarse con un previo informe técnico económico en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o su coste (artículo 25).
  • El importe de las tasas no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida (artículo 24.2).
  • Tendrán la condición de sujetos pasivos, como sustitutos del contribuyente, en las tasas establecidas por razón de servicios o actividades que beneficien o afecten a los ocupantes de viviendas o locales, los propietarios de dichos inmuebles, quienes podrán repercutir, en su caso, las cuotas sobre los respectivos beneficiarios (artículo 23).

La nueva tasa, o prestación patrimonial de carácter público no tributario, que deben establecer las entidades locales para estar vigente en 2025 no es una tarea sencilla. Debe cubrir en su conjunto el total de costes vinculados a la recogida, transporte y tratamiento de los residuos, y debe «permitir» implantar sistemas de pago por generación, todo ello en base a un previo informe técnico económico

Sin duda que el reto está en la implantación de sistemas de pago por generación. En su forma y en su cálculo, si se realiza en función de la generación del año anterior, o en función de la generación actualizada, si debe ser una generación real o estimada -hoy es ciencia ficción un cálculo por generación real de residuos por usuarios-, si el menor importe para unos supone un mayor importe para el resto -puesto que en el conjunto la tasa no puede ser deficitaria-, que ocurre con las viviendas o locales vacíos -quizás establecer un importe por la disponibilidad del servicio y otra en función de índices de generación-… son muchas las cuestiones a definir por todas las entidades locales.

Quiero comentar una interesante sentencia del Tribunal Supremo en el que se analiza la cuantificación e imputación de la tasa de basuras, de acuerdo a la legislación precedente, pero que tiene su importancia de cara al establecimiento de la nueva tasa conforme a la Ley 7/2022

Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 19 de enero de 2024, ECLI:ES:TS:2024:427, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«si en los supuestos de las ordenanzas fiscales reguladoras de la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos sólidos urbanos, para el cálculo de la cuota tributaria, el principio de equivalencia exige la determinación previa del volumen de residuos generados por cada actividad sujeta a gravamen».

El recurso de casación se interpone contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que estimó el recurso de apelación interpuesto por CARREFOUR contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo en relación a liquidación de la tasa de basuras correspondiente al año 2017.

Argumentación de la sentencia de primera instancia

Entendió que el recurso de Carrefour debía ser desestimado, al ser la liquidación resultado de una aplicación correcta de la ordenanza y, negando la insuficiencia del estudio económico, manifestó que la actora no aportó un estudio comparativo, añadiendo que las tarifas se regulan aplicando una metodología similar, no apreciando arbitrariedad alguna ni en su fijación, ni tampoco en la del coeficiente corrector por categoría de la calle, similar al que existe para el impuesto sobre actividades económicas.

Dice:

Por tanto, en el año 2017, la Ordenanza Fiscal del caso, iba por el tercer año de aplicación, lo cual, en cierta manera, y en aras a la seguridad jurídica, debe modular los posibles efectos de deficiencias en la tramitación de la norma, en el caso de impugnaciones indirectas de la misma. Sirva de ejemplo la Sentencia de 9/09/2019 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Granada del T.S.J. de Andalucía (STSJAnd-Granada en adelante) (Recurso de apelación nº 1459/2018 -ECLI:ES:TSJAND:2019:11259-).

Ciertamente, y como se detalla en la Sentencia de 29/06/2017 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Sevilla, del T.S.J. de Andalucía (STSJAnd-Sevilla en adelante) (Recurso de apelación nº 181/2017 -ECLI:ES:TSJAND:2017:6622-), la ausencia de memoria económico financiera es un defecto que afecta a la validez de la Ordenanza Fiscal, al ser un requisito exigible en el art. 25 de la Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL en adelante).

Pero en el presente caso, la parte demandante no ha practicado prueba alguna que nos lleve al convencimiento fáctico acerca de la insuficiencia del estudio económico del caso. Sería de aplicación lo dicho en la STSJ de Madrid de 10/02/2020 (Recurso 1354/2019. ECLI:ES:TSJM:2020:2000).

A ello añadimos que vistas las tarifas recogidas en el art. 5 de la Ordenanza, contemplando que sobre las tarifa básica fijada por cada epígrafe de actividad del Impuesto de Actividades Económicas, se incrementará en función de la superficie del local (apartado segundo del precepto), en un escala gradual progresiva de incremento, para la práctica totalidad de las actividades (de hecho, hay 5 tablas), se observa que la metodología es similar en todos los supuestos, y por tanto, dada la falta de estudio comparativo no aportado por la demandante, prima facie no apreciamos arbitrariedad en la actuación administrativa.

Finalmente, tampoco nos parece arbitrario, más bien lo contrario, que el coeficiente corrector por categoría de la calle en que ubica el local, sea el mismo que el utilizado en el callejero vigente a efectos fiscales del Impuesto de Actividades Económicas (apartado tercero del art. 5 de la Ordenanza).

Ni, consecuentemente, apreciamos vulneración de los principios de igualdad, proporcionalidad o capacidad económica.

Por todo ello, el recurso ha de ser desestimado, confirmando la liquidación impugnada, y no suscitándonos dudas de validez jurídica la Ordenanza Fiscal aplicada».

Argumentación de la sentencia de apelación

Dice el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía:

estamos con la parte recurrente cuando pretende la impugnación indirecta de la ordenanza fiscal, sin que para ello sea obstáculo el tiempo transcurrido desde la aprobación de la misma, o la previa conformidad a actos previos aplicativos de la misma ordenanza.

La cuestión sí reviste alguna mayor complejidad cuando se trata de saber los argumentos que permiten fundar una impugnación indirecta de una disposición general, en este caso, una ordenanza fiscal. Y ello por cuanto que si bien de forma tradicional se ha negado la posibilidad de invocar defectos de forma o procedimentales en la elaboración de las disposiciones generales, y sólo se admitían vicios sustantivos o materiales, sí es posible invocar por supuesto la ausencia o insuficiencia del informe o memoria económico financiero, y lo que es más relevante, la denuncia de la falta de motivación de los criterios adoptados por la ordenanza para aplicarlos posteriormente en el cálculo de la cuota. Se trataría por tanto de saber en el caso de autos, si la aplicación de los parámetros previstos en el artículo 6 de la ordenanza está o no motivado a la vista del informe aportado. Artículo 6 que calcula la cuota en función de aplicar a las tarifas previstas para cada epígrafe de actividad, un incremento en función de la superficie del local, y un coeficiente corrector en función de la categoría de la vía pública donde esté ubicado el local. Y que son las mismas que las previstas en el callejero para el impuesto de actividades económicas.

SEXTO.- La cuestión jurídica discutida en autos, ha sido ya resuelta al menos en cuanto a se refiere al deber que se impone a las administraciones locales de motivar los parámetros del tributo, mediante sentencias entre otras, del Tribunal Superior de Justicia de Baleares en sentencias de 22 de junio de 2016 y 25 de noviembre de 2014. Señalando la primera: «SEGUNDO. REMISIÓN A LO YA RESUELTO POR ESTA SALA EN SENTENCIA Nº 602/2014, DE 25 DE NOVIEMBRE .

Esta Sala declaró la nulidad de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por prestación del servicio de recogida de basuras del ayuntamiento de Calvià aprobada por Acuerdo Plenario de 22 de diciembre de 2011 y publicada en el BOIB nº 194 de 29 de diciembre de 2011 porque:

«TERCERO: Siendo este el punto de partida para el análisis del debate, a quien le incumbe la justificación del establecimiento del coste del servicio o en su caso del aumento del precio de ese coste o previsión de costes, lo que justifica el reparto de la carga tributaria en el modo y forma regulado, corresponde sin ningún género de dudas al Ayuntamiento. Es obligación de la Administración poder dar cumplida razón de esa previsión de costes de forma motivada, justificada y razonada, porque con tal proceder se enerva cualquier actuación de tipo arbitrario y se permita el control jurisdiccional sobre el proceder de la Administración.

Y por el contrario, a quien incumbe acreditar que el coste calculado es superior al coste real del servicio o lo irrazonable del proceder administrativo con quebrantamiento del principio de igualdad y falta de justificación objetiva razonable y proporcional en relación a la distribución de la carga tributaria, en definitiva, la quiebra del principio de equivalencia, es la parte que lo alega.
[…]
analizando la Ordenanza de la Tasa de recogida de basuras en las páginas 4 a 7 ambas inclusive, se detalla partida tras partida, de forma que el Ayuntamiento al fin puede justificar que la previsión de coste del servicio
[…]
Por lo tanto el Ayuntamiento en el estudio financiero realizado justifica el coste del servicio.

Pero ello es sólo una parte de lo que se precisa para abordar el análisis de la legalidad de la Ordenanza reguladora de la Tasa de recogida de basuras. Y es que si resulta imprescindible detallar el coste del servicio como así ha hecho el Ayuntamiento, también lo es que detalle la generación de residuos por sectores o actividades, porque sólo conociendo cuántos residuos se generan en cada una de ellas, se puede valorar la capacidad económica y la proporcionalidad en el coste del servicio. En efecto, el análisis de la vulneración de la capacidad económica como manifestación del principio equitativo de distribución de la carga tributaria ha de hacerse teniendo en cuenta que cada usuario de servicio, no está obligado a pagar más tasas que las correspondientes a la parte del coste total que efectivamente provoca y, a él, le es directamente atribuible. De lo contrario, sí existiría esa vulneración y la tasa se convertiría en la medida en que excediera de ese coste, en un impuesto.
Y es ahí donde el estudio económico financiero que obra en el expediente administrativo aportado no consta que realice ninguna concreción o esfuerzo en el análisis de la generación de residuos de cada actividad. La Ordenanza ha de determinar el tanto por ciento de residuos generados por cada sector para distribuir el coste total del servicio entre todas ellas, repartiendo la carga tributaria, porque sólo así puede examinarse y comprobar la inexistencia de arbitrariedad en el actuar administrativo.
[…]
SEPTIMO.- Pues bien, en el caso de autos, si acudimos al estudio económico que obra en el expediente, en el mismo lo que se hace es calcular el importe total de los costes previstos por la actividad de recogida de basura, con indicación de esos costes: directos, indirectos, amortizaciones técnicas y costes financieros. Se indican asimismo los ingresos previstos, pero sin que se motiven específicamente y como hemos vistos más arriba, las razones por las que se fijan las tarifas y coeficientes previstos en el artículo 5 de la Ordenanza impugnada de forma indirecta. Es por ello por lo que con estimación del recurso del recurrente, debemos anular la liquidación impugnada del año 2017, por el concepto de tasa de basura (importe de 49.228,75 €), así como al amparo del artículo 27.2 de la LJCA, declarar la nulidad del artículo 5 de la Fiscal Reguladora de la Tasa por Recogida Domiciliaria de Basuras o Residuos Sólidos Urbanos del Ayuntamiento de Algeciras (2017)».

Razonamiento del Tribunal Supremo

Recuerda el Tribunal Supremo la sentencia de 20 de mayo de 2021, ES:TS:2021:2023, en la que contempla la posible impugnación indirecta de una disposición general – ordenanza fiscal de la tasa de basuras-, ex articulo 26 LJCA, en la que cabe alegar la omisión o la insuficiencia del informe técnico-económico, en tanto determinante de la configuración, coste global y reparto del importe de las tasas, de acuerdo con la jurisprudencia.

A esta y otras sentencias me referí en la siguiente entrada:

Impugnación indirecta de ordenanzas o reglamentos ¿son atacables los defectos formales?

En las sentencias de 20 de febrero de 2009, ES:TS:2009:3055, y 16 de septiembre de 2010, ES:TS:2010:4769, también se expone que la aprobación de la memoria económico-financiera constituye una pieza clave para la exacción de las tasas, un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias.

Continúa el Tribunal Supremo recordando que el sostenimiento de los gastos públicos debe realizarse de acuerdo con la capacidad económica a través de un sistema tributario en el que se incluyen las tasas, a las que no cabe negar su vertebración conforme a dicha capacidad (artículo 31 de la Constitución española).

Ahora bien, el artículo 24.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004 señala que para «la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas», criterios que, sin embargo, no concreta.

La categorización de la actividad económica (por remisión al IAE), la superficie del local o la categoría de la vía pública en que se ubique el local, operan ya como criterios genéricos, reveladores de la capacidad económica

El debate que se plantea se ciñe a una cuestión de motivación propiamente de la tasa y, más en concreto, del reparto de los costes con relación a los contribuyentes, bajo el prisma de la proporcionalidad, la equivalencia y la capacidad económica.

El Tribunal Supremo en la sentencia de 25 de junio de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2925 dice:

«la Memoria económico-financiera ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones, debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 de la CE y al resto del ordenamiento jurídico. Esos requisitos de contenido de la Memoria justificativa del acuerdo de imposición y de la Ordenanza Fiscal, tienen como finalidad establecer la motivación que llevó a la Entidad Local a ejercer la potestad reconocida en los arts. 15 y 20.1 del TRLHL, en cuanto al establecimiento de tasas, para tratar de asegurar que se ajustan, no solamente a los parámetros del art. 24 del TRLHL, sino también al resto del ordenamiento jurídico y, por tanto, se ha de justificar, aunque sea de modo aproximado, que la fijación de los elementos para la determinación de la cuota tributaria, en el caso de que se establezcan, resultan respetuosos con los principios de igualdad, justicia tributaria y, en su caso, capacidad contributiva. Con ello se trata de impedir que el establecimiento de las tasas y, por ende, el ejercicio de la potestad de establecerlos y regularlos resulte arbitrario o, lo que es lo mismo, inmotivado».

En el plano de la distribución de la carga tributaria que comporta esta tasa, el ordenamiento jurídico no concreta, apriorísticamente, un elenco taxativo o excluyente de los concretos factores reveladores de capacidad económica que hayan de ponderarse.

El principio de «quien contamina paga» se recogía en la normativa vigente en el momento de la elaboración de la ordenanza, artículo 11 de la Ley 22/2011,  pero no requería que la tasa respondiera a un sistema de pago por generación, diciendo expresamente el Tribunal Supremo:

«como el que implanta la nueva Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC), «BOE» núm. 85, de 9 de abril.
Ya el Preámbulo de la LRSCEC, refiere que, en sede de los principios de la política de residuos y de las competencias administrativas «[s]e refuerza la aplicación del principio de jerarquía de residuos, mediante la obligatoriedad por parte de las administraciones competentes de usar instrumentos económicos para su efectiva consecución. Teniendo en cuenta esto, se incluye expresamente por primera vez, la obligación de que las entidades locales dispongan de una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, diferenciada y específica para los servicios que deben prestar en relación con los residuos de su competencia, tasas que deberían tender hacia el pago por generación«.

Incide el Tribunal Supremo en que no valora la ordenanza fiscal en función de las exigencias de la Ley 7/2022, sobre la base de un sistema de pago por generación de residuos, pero sí si los criterios recogidos en la ordenanza permiten cuantificar el volumen de residuos, atendiendo a la categoría de actividades; si sintonizan con el principio de que quien contamina paga y, en definitiva, si sirven, a efectos de la distribución de la carga tributaria, a los principios de capacidad económica, equivalencia y proporcionalidad.

El Tribunal Supremo señala que la ordenanza es conforme a la normativa aplicable y cita las siguientes sentencias de referencia:

  • Sentencia de 19 de abril de 2005, ECLI:ES:TS:2005:2410: «la posibilidad de que ese servicio, aun con esa denominación de «recogida de basuras» comprenda no solo el concepto tradicional de estas, sino el de su eliminación y tratamiento, incluido el de residuos sólidos, ha sido admitido por esta Sala -vgr. Sentencias de 29 de mayo de 2000 (recurso 7864) y en las posteriores que siguieron su criterio de 27 de octubre y de 2 de diciembre de 2000 (recursos 225 y 1041/1995, respectivamente). No es, por tanto, ilógico que tal servicio pueda ser establecido para abarcar la recogida, eliminación y tratamiento de residuos urbanos, sin que quepa apreciar incompatibilidad alguna entre basura y residuos, sean estos sólidos o no. No se trata de un servicio general de limpieza pública, como equivocadamente aduce la Corporación en su oposición al recurso, porque no podría comprender la limpieza de la vía pública, servicio este respecto del que no podrían exigirse tasas -art. 21.1.e) LHL-”.
  • Sentencia de 7 de diciembre de 2012, ECLI:ES:TS:2012:8480, se declara la legalidad de una ordenanza reguladora de la tasa por servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos urbanos fijada en función de los costes de «todos» los servicios integrados en la propia ordenanza fiscal y según suma calculada en función de lo que el ayuntamiento había de satisfacer a la entidad concesionaria por la prestación de dichos servicios, razonando que, según el informe técnico económico, se imputaba un 25% de esa cantidad a las actividades comerciales e industriales y un 75% a recogida de residuos en viviendas.
  • Sentencia de 30 de noviembre de 2002, ES:TS:2002:8027, se declara que satisface el principio de capacidad económica del contribuyente, al atender por la ordenanza, en los establecimientos de alojamiento colectivo, a la clasificación del hotel (número de estrellas) y al número de plazas, aunque no se haya considerado el criterio de la ocupación media.

En el caso analizado se cuantifica la tasa según la tipología del local, de acuerdo a las tarifas del IAE, según la superficie de los locales y un coeficiente corrector según donde esté ubicado el local.

La técnica de la remisión -en este caso a la regulación del IAE- ha sido avalada, entre otras, en la sentencia de 12 de noviembre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:3883.

La metodología incluida en la tasa -por remisión a la clasificación de las actividades existentes en el IAEno resulta ajena al principio de quien contamina paga, pues la producción de residuos es diferente precisamente según el modelo de actividad con el que nos encontremos.

No cabe afirmar que se infrinjan los principios de capacidad económica y de proporcionalidad por la circunstancia de que la tasa se determine a través de un coeficiente corrector aplicable a la tarifa, según la superficie de los locales. No parece ilógico que una mayor superficie del local genere un mayor volumen de residuos ante una misma actividad, sin que existan indicios que permitan refrendar una conclusión diferente (sentencia de 27 de noviembre de 2012, ECLI:ES:TS:2012:7454).

Tampoco es irracional discriminar la tarifa atendiendo a un coeficiente de situación del local.

La delimitación por actividades, la superficie de los locales y su concreta ubicación, permiten una evaluación indirecta del volumen de residuos, pero no su determinación previa y exacta para cada actividad o contribuyente; no obstante, dicha circunstancia no determina la invalidez de la Ordenanza por cuanto no constituía una exigencia ni desde la perspectiva del principio de equivalencia ni a tenor de la legislación vigente en el momento en el que la tasa se devengó.

Dicta el Tribunal Supremo la siguiente doctrina casacional:

«El volumen de residuos y el coste de su eliminación o tratamiento constituyen elementos básicos de la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos, de manera que deben tener el oportuno reflejo en la memoria financiera, a los efectos de garantizar no solo la determinación del coste, sino los criterios de imputación y distribución entre los contribuyentes sobre la base de los principios de capacidad económica, equivalencia y proporcionalidad«.

Y concluye el Tribunal Supremo que «atendiendo a la normativa aplicable en el momento del devengo de la tasa, el principio de equivalencia no exige la determinación previa e individualizada del volumen de residuos generados por cada actividad sujeta a la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos sólidos urbanos a los efectos del cálculo de la cuota tributaria»