Realizo el análisis desde la perspectiva de la normativa de las entidades locales.

El artículo 2 del Real Decreto Legislativo 2/2004 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales enumera los recursos de las entidades locales.

Entre ellos se contemplan los tributos -entre los que se encuentran las tasas-, los precios públicos, los procedentes del derecho privado, y las demás prestaciones de derecho público

Por otra parte, debe tenerse presente el artículo 31 de la Constitución española que dice:

“1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”.

Tasas

Las entidades locales pueden establecer tasas por:

a) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

b) La prestación de servicios públicos o realización de actividades administrativas de competencia local, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

  • Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados (impuesta por disposiciones legales o reglamentarias o imprescindibles para la vida privada o social).
  • Que no se presten o realicen por el sector privado.

Las tasas tienen naturaleza tributaria, en el ámbito local se establecen mediante ordenanza fiscal -procedimiento regulado en el RDL 2/2004 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales- y el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

Las tasas no están sujetas a IVA.

Precios Públicos

El legislador los define de forma negativa, como aquellas cantidades que la Administración pueda exigir por la prestación de servicios o la realización de actividades siempre que no se trate de tasas.

Prestación de servicios o realización de actividades que sí sean de solicitud o recepción voluntaria y que, además, se presten o realicen por el sector privado.

Por tanto, los precios públicos no tienen carácter coactivo.

El importe de los precios públicos deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada.

No obstante, por razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior.

Los precios públicos no están sujetos a IVA.

Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público No Tributario

De configuración relativamente frecuente, resulta interesante lo señalado por el Tribunal Supremo, en la sentencia de 25 de junio de 2015, ECLI:ES:TS:2015:3110, que analiza la situación existente en ese momento:

“A titulo de conclusión sobre este repaso al tratamiento que la jurisprudencia ha dado a la retribución por la prestación del servicio público de agua domiciliaria o potable, si se hace abstracción de las cinco sentencias Ayuntamiento de Salou , en las que, de forma acrítica, se sostiene que la suma pagada por los usuarios a la empresa arrendataria por la prestación del servicio es un precio público (así lo habían calificado las partes, sin que hubiera discusión sobre el particular), la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha basculado entre su condición de precio privado y la de tasa.

Ha atribuido la naturaleza de precio privado, fijado por la Corporación municipal ejercitado su potestad tarifaria y sometido a la aprobación ulterior de la Comunidad Autónoma en aplicación de la política de control de precios, cuando el servicio era gestionado de forma indirecta por un concesionario o un arrendatario, incluso una empresa participada mayoritariamente por el municipio (v.gr.: sentencias Sociedad General de Aguas de Barcelona y Ayuntamiento de Barbastro). Si el servicio se prestaba directamente, la retribución satisfecha por los usuarios constituía una tasa (y. gr.: sentencias Ayuntamiento de La Orotava).

Esta Sala mantuvo esta configuración hasta el 1 de enero de 1999, fecha a partir de la cual y en virtud de la disposición transitoria segunda, apartado 1, de la Ley 25/1998, debería siempre considerarse una tasa, como consecuencia de las reformas introducidas a resultas de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, cuya doctrina ratificaron las sentencias 102/2005, de 20 de abril, y 121/2005, de 10 de mayo. Por ello, en la sentencia Ayuntamiento de Ávila esta Sala sienta un criterio, después ratificado en la sentencia Ayuntamiento de Alicante, conforme al que la prestación del servicio público municipal de abastecimiento de agua, de recepción obligatoria, siempre debe sufragarse a través de una tasa, cualquiera que sea su forma de gestión.

Pese al aparente «desorden», la jurisprudencia ofrece un cuadro nítido y una evolución coherente. En relación con el mencionado servicio público municipal, aun reconociendo que hubo un periodo (entre la entrada en vigor de la Ley 39/1988 y la de la Ley 25/1998) en que podía financiarse mediante precios públicos [nunca se le ha planteado un supuesto tal], considera que partir de esa segunda Ley, y también bajo la vigencia de la Ley General Tributaria de 2003 (art. 2.2 .) y del Texto Refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales, aprobado en 2004 [art. 20.1.B)], los usuarios han de sufragarlo a través de una tasa que pasa a engrosar la partida de ingresos del presupuesto local, con independencia de la forma en que se gestione, ya que siempre se trata de servicios municipales de recepción obligatoria ( art. 25.2.l) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local).

Lo expuesto es consecuencia de la interpretación que del régimen jurídico vigente en cada caso ha hecho esta Sala. Parece claro, que la supresión del segundo párrafo del artículo 2.2.a), llevado a cabo en 2011 por la Ley de Economía Sostenible, abre un panorama diferente, sobre el que no nos toca pronunciarnos para zanjar el actual supuesto”.

La disposición final quincuagésima octava de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible suprime el segundo párrafo de la letra a) del apartado 2 del artículo 2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Suprime el siguiente apartado, contemplado en la denominación de las tasas:

“Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público”.

Posteriormente, la disposición adicional cuadragésima tercera de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público define la naturaleza jurídica de las contraprestaciones económicas por la explotación de obras públicas o la prestación de servicios públicos en régimen de Derecho privado (redacción de cuya constitucionalidad se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la sentencia de 9 de mayo de 2019):

“Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la explotación de obras públicas o la prestación de servicios públicos, de forma directa mediante personificación privada o gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, mediante sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de derecho privado”.

La Ley 9/2017 añade el siguiente apartado, en la regulación de las tasas del Real Decreto Legislativo 2/2004:

“6. Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas”.

De esta forma, las prestaciones públicas patrimoniales de naturaleza no tributaria son aquellas contraprestaciones de naturaleza coactiva -que no sean de solicitud o recepción voluntaria- por la prestación de servicios públicos mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada

Se establecen mediante ordenanza -procedimiento regulado en la Ley 7/1985 reguladora de las bases de régimen local- sin que exista una limitación en cuanto a su importe como sí existe para las tasas.

¿Es preceptiva la consulta pública previa en las ordenanzas locales?

Las prestaciones públicas patrimoniales de naturaleza no tributaria están sujetas a IVA (consulta vinculante V2414-22 de 22 de noviembre de 2022 de la Dirección General de Tributos).

En cuanto al informe preceptivo que debe solicitarse de otras Administraciones, debe tenerse en consideración el Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica contempla que las comisiones de precios autonómicas deben aprobar los precios relativos a: Agua (abastecimiento a poblaciones), Transporte urbano de viajeros, compañías ferroviarias de ámbito autonómico y agua de regadío en las islas Canarias.

Precio Privado

La diferencia entre el Precio Privado y las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público No Tributario es que aquel no tiene la nota de coactividad

La diferencia entre el Precio Público y el Precio Privado es establece ante la prestación de servicios o actividades de forma directa por la Administración, mientras que el Precio Privado se establece por la prestación de servicios públicos mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada.

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 23 de junio de 2020, ECLI: ES:TS:2020:1839, dice:

«Por tanto para estar en presencia de un precio público se precisa que el supuesto de hecho se realice de forma libre y espontánea, esto es que la solicitud del servicio o actividad administrativa sea una manifestación real y efectiva de voluntad por parte del interesado; y que prestándose por entes de Derecho público con sus propios medios, no se preste en situación de monopolio de hecho o de derecho.

En una primera aproximación, partiendo de los anteriores postulados formulados, puede afirmarse que el criterio que diferencia a la tasa de la prestación patrimonial pública no tributaria o tarifa, aparte su naturaleza, es la condición del ente gestor. Mientras que el precio público se diferencia de dicha tarifa o prestación patrimonial pública no tributaria, no sólo por la condición del ente gestor, sino también, por la nota de su exigencia coactiva y obligatoria para los ciudadanos, a diferencia del precio público que se caracteriza por su voluntariedad y por la prestación del servicio en régimen de competencia con el sector privado.

En definitiva, las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias no son ni tasa ni precio público.

Básicamente a este esquema viene a responder el nuevo apartado 6 del art. 20 TRLRHL, que como se ha indicado lo que viene es aclarar el régimen preexistente. Así las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias se establecen coactivamente a los ciudadanos, y tienen por objeto los mismos servicios que tienen o pueden tener las tasas, prestándose el mismo no por la entidad local sino -aparte de la gestión directa por empresa pública de capital íntegramente municipal o por entidad pública empresarial-, mediante gestión indirecta.
[…]
haciendo girar las diferencias entre la condición del ente gestor y la coactividad, existe un supuesto no contemplado en las distinciones que hemos realizado, el caso de gestión indirecta del servicio y voluntariedad; supuesto en el que no se cumplen los requisitos que se prevén en el art. 20. 1 y 2 del TRLRHL, y que se presta por sociedades de economía mixta, entidad pública empresarial y demás fórmulas de derecho privado o en régimen de concesión. Supuesto que, ya se ha dicho, encontró acogida en la jurisprudencia, considerando que la contraprestación posee la naturaleza de tarifa o precio privado; estamos, pues, ante una realidad que debe tener su acomodo jurídico, y que responde a los criterios antes apuntados, si el prestador del servicio no es el ente local, como en los precios públicos, sino el concesionario, y se presta en régimen de voluntariedad, la contraprestación recibida no puede ser más que un precio privado, surgido entre la relación de la entidad privada que lo gestiona y el interesado, que se desarrolla en el ámbito del Derecho privado, ajeno, por tanto, a la consideración de ingreso público. Precio privado que intervenido, en su caso, es fijado por la Administración para remunerar al prestador del servicio, de claro matiz contractual y vinculado al objeto del servicio.
[…]

Los precios públicos constituyen ingresos públicos con relevancia presupuestaria. Los precios privados, incluso regulados, con la configuración vista, no constituyen ingresos públicos, son una contraprestación que satisface el usuario».

De esta forma, los precios privados son aquellas contraprestaciones de naturaleza no coactiva -que sean de solicitud o recepción voluntaria- por la prestación de servicios públicos mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada.

No es necesario establecerlos mediante ordenanza, estableciéndose, por lo general, en los pliegos contractuales a los que va asociado el objeto del servicio.

Los precios privados están sujetos a IVA.

Consideraciones finales

Lo señalado lo refleja la Dirección General de Tributos, en su consulta vinculante V1024-19 de 9 de mayo de 2019, que dice:

“de la prestación del servicio público de abastecimiento domiciliario de agua potable, resulta que:

– Si la prestación de este servicio como competencia del Ayuntamiento es de carácter coactivo para los ciudadanos, es decir, cumple los requisitos del artículo 20, apartados 1 y 2 del TRLRHL (no es de solicitud o recepción voluntaria para los administrados o dicho servicio no se presta por el sector privado), la prestación patrimonial que se establezca deberá configurarse como:

Tasa: si se presta directamente por el propio Ayuntamiento por sus propios medios, sin personificación diferenciada.

Prestación patrimonial de carácter público no tributario: si se presta mediante alguna de las formas de gestión directa con personificación diferenciada (como es la sociedad mercantil local o la entidad pública empresarial) o mediante gestión indirecta a través de las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos (como es la concesión administrativa).

Si la prestación del servicio no cumple ninguno de los requisitos establecidos en los apartados 1 y 2 del artículo 20 del TRLRHL para su configuración como tasa (el servicio tiene carácter voluntario y se presta también por el sector privado), en este caso, la prestación patrimonial que se establezca se configurará como:

Precio público: si se presta directamente por el Ayuntamiento

Precio privado: si se presta mediante alguna de las formas de gestión directa con personificación diferenciada o mediante gestión indirecta.

[…]

Esta limitación legal para la fijación del importe de las tasas no está prevista para la determinación del importe de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, por lo que el importe de las mismas no tiene el límite del coste del servicio”.

Por tanto, la naturaleza jurídica de las prestaciones a cobrar a los ciudadanos por la prestación de servicios o realización de actividades será la siguiente:

  • Tasa: si la prestación del servicio es coactivo (no es de solicitud o recepción voluntaria) o no se presta o realiza por el sector privado y lo presta de forma directa la Administración.
  • Prestación Patrimonial de Carácter Público No tributario: si la prestación del servicio es coactivo (no es de solicitud o recepción voluntaria) o no se presta o realiza por el sector privado y se presta mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada.
  • Precio Público: si la prestación del servicio no es coactivo (es de solicitud o recepción voluntaria) y se presta o realiza también por el sector privado, y lo presta de forma directa la Administración.
  • Precio Privado: si la prestación del servicio no es coactivo (es de solicitud o recepción voluntaria) y se presta o realiza también por el sector privado, y se presta mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada.

No obstante, debe hacerse una importante precisión

Las contraprestaciones económicas definidas como prestación patrimonial de carácter público no tributario y como precio privado exigen que el correspondiente servicio o actividad se preste mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada.

Pues bien, la naturaleza jurídica de dichas contraprestaciones exigen que esa entidad intermedia no sea meramente instrumental pues, de lo contrario, las contraprestaciones económicas de los usuarios serán tasa o precio público

Así lo explica la Dirección General de Tributos en la consulta vinculante V2414-22 de 22 de noviembre de 2022:

«la prestación patrimonial que se establezca deberá configurarse como:
Tasa: si se presta directamente por el propio Ayuntamiento por sus propios medios, sin personificación diferenciada.
Prestación patrimonial de carácter público no tributario: si se presta mediante alguna de las formas de gestión directa con personificación diferenciada (como es la sociedad mercantil local o entidad pública empresarial) o mediante gestión indirecta a través de las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos (como es la concesión administrativa).
Ahora bien, a efectos de todo lo anterior, se entiende que una entidad (ya sea pública o privada) presta el servicio público cuando tal prestación se realiza de forma real y efectiva por la misma, siendo dicha entidad quien asume el riesgo de la actividad y quien se relaciona con los usuarios, tanto para la gestión, liquidación, recaudación e inspección de la contraprestación que estos satisfacen, como para cualquier asunto relativo al propio servicio: tramitación de altas, variaciones o bajas en el suministro, resolución de incidencias, asistencia e información a los usuarios, responsabilidad en caso de suspensión del suministro, etc.».